政府机构改革：目标、风险与建议

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1、政府机构改革：目标、风险与建议九届人大后产生的本届政府，正在进行机构改革，我们相信此次机构改革能够顺利而彻底地推行。只是，如果我们全力以赴地做一桩事情，就可能忽视其他。这就是所谓“成功中的失败”。笔者正是担心本次机构改革方案潜藏着的“成功中的失败”。笔者的担忧来源于如下三个推断：第一，本次机构改革的后果不是所谓“小政府”，而是一个更加现代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一词均不含褒贬义。）的行政体系，一个意志统一、分工明确、令行禁止的政府，简言之，一个具有更强大执行（行政）能力的政府。政府将在空前的程度上左右我

2、国经济社会的发展。第二，理论和实践都表明，同一个等级组织不可能同时既拥有强大的执行能力，又保持高质量的决策能力。本次机构改革，在提高政府执行能力的同时，亦可能弱化其决策素质。决策的代表性将下降，同时决策层次将上移，决策压力集中到高层。其结果，决策风险将有显著的增大。第三，为避免此种负面后果，必须在推进机构改革、强化行政体系执行能力的同时，建立一个相对独立、能力强大的政府决策体系。执行和决策相对分离，是政府管理学的一个普遍真理，适用于一切社会制度下的现代社会。在资本主义制度下，它表现为适应于资本主义多党制民主的“行政一一议

3、会”分权制衡体系。在社会主义制度下，应当把这种权力分离和共产党领导下的社会主义民主结合起来。一个可供首选的方案就是结合政府改革，强化人民代表大会的决策功能。首先说明：本文中"政府”一词是指广义的政府，包括立法、司法、决策和执行等各分支（但是不包括各级地方政府），而不是狭义的、只包括行政分支的政府，后者可严格称之为“行政体系”或“行政分支”。如果本次政府机构改革成功，我们可以断言，政府将对中国的社会、经济发展起到更为举足轻重的决定作用，超过以往任何时期。与此相反，有一种流行的评论认为，这一轮机构改革,是要走向“小政府、大社

4、会”的道路。根据九届人大精神,本次政府改革的四大目标可以概括为：转变职能（主要是政企分开），精简机构，明确分工，依法行政。表面看来，其中第一、第二条的确都似在“简政放权”，在使政府变“小”。但是，小的不一定是弱的，更何况职能转变和机构简缩，未必就是政府“变小”。衡量政府大小的一个较客观尺度，应是政府财政支出的规模。作为一个人均收入极低的国家，近若干年来我国财政支出占GDP之比其实已不低且渐次扩大（注：关于财政支出的规模，有一种影响甚广的概念歧误。众所周知，前几年兴起的一种说法（王绍光，胡鞍钢），认为中国政府事实上已过分软

5、弱，所谓“国家能力降低”、“诸侯经济”等等。此一说法依据是中国财政支出占GDP的比例（10%左右）远低于许多发达国家和一些发展中国家。对此种观点有许多批评，都未能抓住要害：中国人均收入之低，决定了可能的公共支出比例之低。设若人均年收入3万美元时，必要的生活费用可能需5千美元，只占总收入17%,潜在可供公共支出的部分占83%,若实际公共支岀是其一半，便达到了GDP的42%；但是人均年收入600美元的情况下，必要的生活费用可能就已达到450美元，潜在可供公共支出的部分占GDP的25%,若同样取其一半，就只有％了。换句话说，衡

6、量政府之大小，不应依据财政支出对GDP的比例，而应依据财政支出对潜在公共支出的比例（对人均潜在公共支出的一个建议算法是：人均GDP减去失业救济金数额）。根据这个标准我们可以认为：即使在号称“财政汲取能力下降”的时候，中国政府财政支出相对并不低。中国政府一直没有变成“弱政府”。）。机构改革之前的1997年我国这个比例为％,那么改革后呢？根据政府的财政报告测算，应为％（GDP预计增长8%）。在可预计的未来，政府仍必将执行扩大支出、包括在三年内进行8万亿基建投资以刺激国内经济的政策。总之，即使从政府“大小”的角度来看，这次机构

7、改革也不会导致政府变小。更何况“大”的政府不一定是“强”的。过去所谓“大政府”，在某些方面是大而无当，一盘散沙而已。本次机构改革对政府所做的一些缩减，其实不妨形容为收缩成拳，以便更好地进行管治。以“政企分开”为例，在私有制占主体的市场经济中,政府职能收缩，减少对企业的干预，是实实在在将企业“放开”。但是在我国，国有企业的所有者正是政府自己，所谓政企分开，只会是将过去的政府两只手（甚或多只手）抓企业，变成一只手抓企业。其结果，完全可能是抓得更有效率，更为紧密。与此相应，本次政府规模的大幅度精简，最主要的目的未必如某些言论所

8、暗示的，为了解决“吃饭财政”的问题（注：我国财政并没有紧迫到需要立刻大幅度裁员的程度，何况机构改革在短期内可能是加重政府财政支出，因为要负担离岗公务员的分流成本。）。精简政府首先可以减少“因人设岗”甚至是“因冗员设岗”，有助于消除权力交叉和互相争夺职能的现象。其次，简缩部门数量，有利于形成政府的统一意志，例如可减少最