我国国有资本经营预算探究述评和展望

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1、我国国有资本经营预算探究述评和展望摘要：国有资本因其特定的背景及所承担的经济、社会职能，与其他资本相比存在一定特殊性。学术界对国有资本经营预算范围、预算编制主体、预算编制层次、预算的性质、国有资本收益征缴标准、预算支出安排等多方面问题进行了深入探讨。未来应在国有资本经营预算的法律法规、绩效评价、中央与地方政府在国有资本经营预算的关系等问题上进一步拓展国有资本经营预算研究的领域。关键词：国有资本；经营预算；财政中图分类号：F273.4文献标识码：A文章编号：1007-7685(2013)07-0120-051993年，我国学术界第一次提

2、出要建立国有资本经营预算，认为国家财政预算应分为公共财政的政府经费预算与国有资产财政的国有资产经营预算。1994年，《中华人民共和国预算法》确立了包含国有资产经营预算的复式预算制度。自此，学术界开始对国有资本经营预算进行深入研究。一、国有资本经营预算研究的几个问题（一）国有资本经营预算范围对国有资本经营预算范围探讨的实质是对国有资产分布范围和结构层次的理解。学术界主要对资源性国有资产、竞争性国有资产、非经营性资产是否纳入预算范围进行研究。赵白羽、焦建国等认为，应将资源性国有资产和经营性国有资产纳入预算。丛树海认为，预算范围只能包括竞争

3、性国有资产。邓子基、陈少晖和陈怀海根据国有资本的性质，将国有资本经营预算范围界定为自然垄断行业和一般竞争领域经营性企业的国有资产。吴祥云认为，除来自企业的国有资本收入外，资源性国有资产收入、非经营性资产转经营性资产收入及各专项基金收入，包括从企业征收用于特定企业发展的专项基金收入均应纳入预算范围。（二）国有资本经营预算编制主体学术界主要有以下三种观点：1•预算编制的主体应是财政部门。陈怀海认为，国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，为维护政府预算的完整性，预算的唯一主体应是财政部。隋军等认为，国资委是特设机构，不是政府部门，不承担

4、社会公共管理职能，能否单独编制预算未有定论，所以应以财政部门为主编制，国资部门只编制部门预算。邓子基认为，国有资本经营预算的编制、审批与执行不能脱离国家财政预算部门，作为政府复式预算的重要组成部分，其编制主体应是财政部门，并要与公共预算一并报本级人民代表大会批准执行。2•预算编制应由国有资产管理部门负责。张伟、吴涓等认为，国资委是中央政府的特设机构，代表国务院履行出资人职责，所以国有资本经营预算理应由国有资产管理部门来负责编制。各级国有资产管理部门是国有资本经营预算的主要编制单位，国有资产营运机构是次一级国有资产的编制主体。郭宝林认为

5、，国资委是以代理人的身份来履行出资人职责的，国资委理应是编制的主体。“建立国有资本经营预算制度研究”课题组根据党的十六大精神要求及中央与地方采用的国资委一一国有资产运营机构一一国有企业实践模式，认为国资委应是预算编制主体。3•由财政部门和国有资产管理部门共同编制。文宗瑜认为，国有资本经营预算编制是一项复杂的工作，财政部拥有技术上的优势，而国资委对企业信息了解得更为全面，所以两部门分工合作是国有资产管理体制和政府公共财政体制互利的做法。刘俊华认为应实行双主体编制模式，并在编制方式上实行“统分结合”。毛专通过分析两部门各自的优势，认为财政

6、部门负责宏观层面的预算编制工作，如保证三种预算的统一与平衡等；国资委负责微观层面的预算编制工作，如确定预算收入的总量等。（三）国有资本经营预算编制层次国有资本经营预算编制层次有三层次说和两层次说。1•三层次说。陈少晖、廖添土认为，国有资本经营预算编制层次应与现行国有资产运营体制形成的国资委一一国有资产经营机构一一国有企业三层次管理体系相适应。赖永添、吴子云认为，第一层次应由财政部门编制，政府通过对国有资本进行存量调整和增量分配来实现国有资本收益的计划安排；第二层次应由国有资产监督管理部门如国资委编制，主要是对国有资本的行业格局、结构调

7、整和保值增值进行规划和安排；第三层次应是国有企业自身的财务预算，它对国有资本收益上缴和取得国有资本经营预算拨款产生影响，并且是前两层预算编制的依据。2•两层次说。李晓丹认为，国有资本经营预算编制层次应采用国资委一一国有资产营运机构的二级预算管理体系。在这一体系中，国资委不仅是监督管理机构，同时也是宏观调控主体，主要负责所辖国有企业的经营预算组织管理工作；国有资产运营机构是预算的微观运作主体，负责编制本机构的经营预算。李燕认为，国有资本经营预算编制层次应采取由中央和地方政府分级编制中央与地方预算的做法，然后由国资委汇总完成总的编制。也有

8、一些学者认为，在预算层次上没有必要采取统一模式，而是应根据实际情况选择合适的编制层次。如，张伟、吴涓等认为，根据中央与地方面临的情况不同，可在以下三种方式中选择：一是国有资产管理部门一一国有资产营运机构一一所属国有企业；