政府行政管理体制改革国际研讨会专题之二十

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1、“政府行政管理体制改革国际研讨会”专题之二十：稳步推进省直管县体制国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。张占斌：《强县扩权与省直管县，解析中国政府层级改革的两种思路》，《学习时报》2005年8月4日。2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十

2、一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”由此可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。为什么要实行省直管县？省直管县管什么？实行省直管县体制，将会引起行政体制的怎样变化？迫切需要解决哪些主要问题？对此，不仅社会十分关注，同时也是推行省直管县体制亟待研究和解决的问题。一、高效、和谐发展迫切需要实行省直管县体制在新世纪，试行和推行省直管县体制，是由多种因素决定的。360首先，实现省直管县体制是减少行政层级，提高政府管理效能的

3、需要。管理科学揭示出这样一条规律，即控制幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系：在一个巨型组织中，控制幅度大，就会减少管理层级，相反，控制幅度小，就必然增加管理层级。而控制幅度大小，既受到技术条件的制约，也受到管理目的和管理理念的影响。在交通、通讯等技术条件不够发达的时代，管理手段比较有限，组织的控制幅度不可能太宽，于是，增加管理层级，实行层层控制，就成为维系组织生存的必然选择。在现代社会，交通技术和通讯技术高度现代化，不仅大大提高了组织的控制手段和控制能力，而且也为扩大组织的控制幅度提供了强有力的技术支撑。与此同时，

4、当今世界日趋激烈的国际竞争和市场竞争，要求政府和企业等组织由过去自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织。国际竞争和市场竞争的压力，组织自主创新的内在需求和交通、通讯手段的现代化，促使组织结构出现了扁平化的趋势。这不是个别现象，而是一种适应经济、政治发展和社会变革的世界性潮流。组织结构的扁平化，毫无疑问会促使政府管理更加符合实际，更加机动灵活，更加富有创新精神，从而将极大地提高整个政府管理系统的效能。在我国，按《宪法》规定，政府层级主要以四级制为主，只是在较大的市和自治州才实行五级制。但从1982年推行市管县体制以后，我国

5、政府层级已经由四级制为主变成五级制为主，即中央政府——省级政府（省、直辖市、自治区、特别行政区）——地级政府（地级市、地区、自治州、盟）——360县级政府（市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区）——乡镇政府（乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木）。政府层级过多，存在诸多弊端：（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。（2）中央下放的权力，很容易被中间环节截留，地方特别是基层的自主权难以得到落实。（3）不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府管

6、理效能。解决政府层级过多的问题，唯一出路就是减少政府层级，严格按照《宪法》规定，实行由省直接管理县的体制。其次，实行省直管县体制，是克服市管县体制各种弊端的必然选择。1982年以来，我国在全国推行市管县体制的主要出发点，是为了解决地市分割的弊端，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设的步伐。20多年的实践表明，市管县体制只是在一些地方部分地实现了改革的预定目标，而在更多地方，这一体制本身暴露出许多始料不及的问题：第一，市管县体制不仅扩大了各中心城市的行政“地盘”360，而且由于管县的市权力比较大，导致一些中心城市随意向外扩

7、张，侵占农民土地，造成了大量的土地资源浪费。第二，实行市管县体制的目的之一，是为了打破块块分割对发挥中心城市作用的限制，但由于城市政府职能转变不到位，加之传统体制其他方面的影响，使中心城市作用的发挥又限制在一个新的框框内，并没有根本解决发挥中心城市作用的问题。第三，市县之间存在着比较普遍的矛盾和利益冲突，产生严重的内耗，特别是在市县经济实力比较接近的发达地区，市县之间的经济摩擦更加激烈。第四，在较发达地区，由于县有足够的经济实力与市抗衡，导致相互之间各自为政，各谋自身的发展，造成严重的重复建设和产业结构趋同，既浪费了资源，

8、又降低了经济发展的整体实力。第五，在部分地方，市县之间的利益冲突还进一步引起市县关系的紧张，对社会稳定产生了极为不利的影响。①参见刘君德、冯春萍、华林甫、范今朝编著：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年5月第1版，第247—248页。因此，为了克服市管县体制的各种弊端，就必须改革市管县