地方债务管理模式选择-理论框架、国际比较和启示

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1、地方债务管理模式选择:理论框架、国际比较和启示［摘要］控制和防范债务风险是地方债务管理的目标，这一目标通过金融市场约束、地方政府自我约束、中央或联邦政府的控制三种机制实现。每一类地方债务管理模式主要通过某一种实现机制发挥作用。一国对地方债务管理模式及相应实现机制的选择主要受到金融市场的健全程度、地方财政自律性、地方财政自给程度、国家结构形式的影响。对代表性国家的比较分析表明，以上主要影响因素的特征与地方债务模式的选择之间存在着明确的关系。中国长期以来对地方债务采取行政管理模式有其必然性，未来较长时期中央政府控制仍将是有效的机制

2、。为了逐渐建立地方债务硬约束，管理模式应适时从行政管理转向法规控制。［关键词］地方债务；管理模式；预算约束；财政自给［中图分类号JD035.5［文献标识码］A［文章编号11006-0863(2013)01-0084-05—、问题的提出1994年中国政府开始实施分税制，重新划分中央和地方财政收支，并在《预算法》中明确禁止地方政府直接举债。然而，随着经济体制改革的深化，工业化、城镇化速度的加快，地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设的责任，建设性融资需求迅速攀升，客观上形成了规模宠大的地方债务。审计署201

3、1年发布的《全国性地方债务的审计结果》表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达到107174.91亿元。随着地方公共支出水平的不断上升，地方政府对债务资金规模的要求将越来越高。如何在充分发挥地方债务资金促进经济发展、配合宏观经济政策实施的积极作用的同时，合理控制债务规模，防范债务风险，成为摆在政府面前亟待破解的难题。从世界范围内来看，尽管各国政府都采取了特定的措施管理地方债务，但各国的管理模式可以归纳为几种类型。一国如何选择其中某一种适合本国国情的管理模式，是有效实施地方债务管理必须研究的课题。二、国际上地方债务管理模

4、式的类型纵观世界各国地方债务管理实践，地方债务管理模式可以归为四种类型：市场约束、合作安排、法规控制、行政管理。[1](—)市场约束在这种模式中，地方政府举债行为不受中央或联邦政府的限制，主要受金融市场约束。同时，地方政府也设立一定的法律法规约束自身的举债行为，以提高其在市场上的信用度。在采用这种模式的国家中，举债是地方政府的自主行为，中央政府既无事前干预，在发生债务危机时也不实施财政援助，对债务风险的控制依靠市场的约束，因而市场机制必须是健全的。借款人可以获得有关地方债务规模及其偿还能力的充分信息，并且市场的约束力通过地方政

5、府的法律法规得到保障。一些发达国家采取这种模式，如美国、瑞典、新西兰等。（二）合作安排这一模式是由中央或联邦政府和地方政府通过协商的方式来管理地方债务，它与市场约束模式最为接近。地方政府参与国家宏观经济目标和主要财政参数的制定，就总体赤字目标和主要的收支项目与中央或联邦政府达成一致。采用这种模式的国家如丹麦、比利时、澳大利亚等。这种模式的优点比较明显，它促使上下级政府之间的对话，有利于宏观政策保持灵活性。而且，不会产生中央或联邦政府对地方政府举债的隐性担保。然而，当实施不力时，中央或联邦政府的领导力会受到侵蚀，不利于宏观政策的

6、协调，从而增大政策的不确定性。（三）法规控制在这一模式下，中央或联邦政府通过明确的法律条款来控制地方政府举债。主要做法是控制地方政府预算平衡表、设立偿债能力指标、限制地方债务水平、限定债务用途等。挪威、意大利、波兰等国采取这种管理模式。这种模式的优点是可以有效避免上下级政府之间的讨价还价，并使宏观经济政策具有较高的可信度。但缺点在于,严格的法规限制了宏观政策的调整空间，在控制地方债务与保证宏观政策的灵活性之间较难寻求平衡。（四）行政管理这一模式是由中央或联邦政府通过行政手段管理地方政府债务。主要做法包括控制地方债务规模、限制举

7、债的手段、通过转贷国债的方式进行控制。中央政府的管理权力不但包括事前批准，也包括事后的审查。代表性国家有智利、蒙古、秘鲁等。在这种模式下，中央或联邦政府对地方举债的审批形成了对地方债务的显性或隐性保证，弱化对地方政府的预算约束。从长期内来看，中央或联邦政府的控制会因预算软约束而逐渐被削弱。三、地方债务管理模式选择的理论分析框架（一）地方债务管理目标的实现机制地方债务管理不当将引发债务风险，对宏观经济运行产生不利影响。因此，地方债务的管理目标就是控制地方债务规模，将风险限制在可控范围之内。从各种地方债务管理模式的作用机理来看，上

8、述管理目标通过三方面的约束得以实现。一是金融市场的约束；二是地方政府的自我约束；三是中央或联邦政府的控制。不同类型的地方债务管理模式，区别正在于以上述某一种约束作为主要的实现机制，且具体的手段不同。市场约束模式主要依靠金融市场的规律发挥作用来约束地方政府举债行为，同时也需要地