新时期农民发展问题及乡镇体制改革初探

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1、新时期农民发展问题及乡镇体制改革初探摘要：十一届三中全会后，农村实行联产承包责任制，二十多年来，农村发生了翻天腹地的变化，农民的温饱问题基本解决。但在新的历史时期农民的发展又将成为我们关注的问题。本文将对农民发展的含义、制约农民发展的因素分析及乡镇体制改革的目标取向等方面进行分析。关键词：人的发展；农民发展；乡镇体制改革一、什么是“农民发展”“农民发展”是人的发展在农民身上的具体体现，因此农民发展也具有人的发展的一般属性和特征，但同时又具有其自身的特定的内涵。基于农民发展的现实状况，我们认为“农民发展”有三层涵义：????农民应当具有同其它

2、个人或群体平等的发展机会，不能因出身而受歧视。户籍制度造成中国农民身份的僵化，限制了农民的流动，并且在就业、受教育、福利等等多方面存在着和城市居民巨大的制度性差异；同时，农民是最受歧视的一个社会群体，农民发展缺乏基本的起点公平，这表现在受教育、医疗、卫生、获取信息、政府援助等各个方面与城市居民的巨大差别。因此中国农民的发展之首要点是争取平等的发展权。社会地位上升，资源（包括经济、政治、文化资源等）的获得达到一定程度，并且利用这些资源提高自身素质和发展能力，这是核心。发展需要原始资源，这种资源可以是资本、权力、技术、知识、素质或是社会关系等等

3、，现实的情况是农民往往只具备劳动力资源，获取其它稀缺资源的途径窄、能力差，总体上农民的竞争力不够，资源的原始积累太少。有了一定的资源，能否使其保值、增值，能否利用这些资源谋求更大的发展，也是农民发展面临的一个突出问题。包括精神素质、法政权利和物质拥有在内的全面发展。二、制约农民发展的因素分析制约农民发展的因素问题原因是多方面的，如农民自身的原因、社会的原因等等，这里主要从体制层面上上进行分析。1、权利缺失：农民面临的三重困境（1）制度歧视的困境。农民歧视是一种人为的政策制度歧视，它根源于建国后在计划经济体制下出台的一系列剥夺农民宪法权利的制

4、度安排，使农民处在完全不平等的制度环境中，人为地将农民降为二等公民的地位。这种以歧视农民为本质特征的政策制度安排，在全世界形成了绝无仅有的二元社会结构，在户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等各个方面，农民丧失了宪法赋予的平等的公民权利。（2）市场失灵的困境。改革开放以来，市场取向的改革，使农民在歧视性旧制度的束缚下走向市场的大海。一方面，市场经济是优胜劣汰的竞争性经济，它要求市场主体的平等地位和自主权。可中国农民却在歧视性制度之绳捆绑住手脚的情势下去与市场中的强势主体进行不平等的竞争，其不利因素是显而易见的。同时，农民的生产自主权也

5、常遭到基层政权的干预，乡镇政府可以打着农业结构调整的旗号强制农民种植指令性作物。另一方面，即便使农民拥有平等的市场主体地位，农民在市场经济的竞争中也会处于不利地位，因为极其分散的小农经济必然在市场经济的竞争中走向破产和衰落。（3）政府失灵的困境。在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共物品，维护社会的公平和正义。在社会转型时期，政府职能比较普遍地呈现出“越位”和“缺位”的倾向。一方面，政府“越位”，热衷于“积极行政”，侵害了农民的“消极自由”。政府行为要“有所为有所不为”，政府行政可分为“积极行政”和“消极行政”。基层政府的“积极行政”就

6、可能妨碍农民的“消极自由”，比如发展集体经济、调整农业结构、大兴政绩工程等这种“以权谋公”式的“积极行政”，在当前十分盛行，它严重干预了农民的生产生活，侵害了农民的基本权利和自由。政府的这种“积极行政”，就是“越位”。另一方面，政府又不能“缺位”，不能无所作为“消极行政”，要在提供公共物品上“积极行政”“有所为”。在现代社会，分工越来越细，人们对政府的要求也越来越高。对农民来说，既不希望政府去干预他们的正常生产生活，又渴望政府提供必要的公共服务和保障。这就是农民的“积极自由”，与此相适应，政府也应当“积极行政”，把政府“缺位”的事补上去，要

7、“有所为”。2、权力扩张：基层政权构建的本质特征改革开放以来，乡镇政权恶性膨胀，这种膨胀体现在机构膨胀、人员膨胀和权力膨胀上。这种权力膨胀或权力扩张的直接后果就是导致农民个人权利的损害。（1）农民缺乏平等参与制定游戏规则的权利。对于我们这个农民人口占绝大多数的农民大国来说，基层政府直接与农民打交道，应该直接为农民服务。政府与农民的这种直接服务关系需要一定的规则来界定。但在现实生活中，一方面，政府仍然习惯于行政命令，对农民指手划脚。另一方面，政府习惯于单方面制定规则而又不习惯去遵守约束自我的规则，这就使农民在关系到自身切身利益时，却缺乏制度化

8、的参与制定游戏规则的管道和要求政府同样遵守规则的“强制性力量”。（2）农民缺乏正当的利益表达渠道。在市场经济中，各种市场主体都有自身的利益诉求。为数众多的中国农民在与权力和资本等