预算管理制度改革的法治之轨

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1、法商研究２０１５年第１期（总第１６５期）预算管理制度改革的法治之轨＊熊伟DOI:10.16390/j.cnki.issn1672-0393.2015.01.003党的十八届三中全会提出“改进预算管理制度”，未及一年，全国人民代表大会常务委员会就审议通过了修订后的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》），国务院随即发布《关于深化预算管理制度改革的决定》。与此同时，法治得到前有未有的重视，凡属重大改革都要求于法有据。党的十八届四中全会决议更提出，要实现立法与改革政策相衔接，确保改革在法治的轨道上运行。然而，法治究竟对预算

2、提出了什么要求？二者之间是否存在共同理念？其衔接仅在于完善立法还是更要考虑宪制及民主？新《预算法》修改解决了哪些问题，还有哪些需要配套立法？为回答这些问题，笔者在此不局限于具体制度的立、改、废，而是从预算基本性质出发，以相对宏观的政治视野，尝试为预算管理制度改革铺设法治之轨。一、把权力关进笼子：法治与预算的殊途同归财政是国家治理的基础和重要支柱，①法治是治国理政的基本方略。党的十八届三中全会和四中全会的决定，将财政与法治都提升到国家治理层面，其影响和意义不言而喻。既然重大改革都必须在法治轨道上运行，作为财政改革核心领域的预算

3、改革，自然不可以脱离法治的轨道。法治追求的不是政府如何依法治民，而是人民如何依法治权。②要达到这样的效果，必须遵循一定的原则，如法律保留、法律优位、不溯及既往、比例原则、正当程序，等等。不仅如此，宪法还基于分权原则处理国家机构之间的关系，基于特定政治理念协调中央与地方的关系，基于民主原则确认人民参与国家管理。③这些都是法治的基础设施，不可偏废。正如舶来的法治在中国容易引起误解，同样来自于西方的预算也会遭遇水土不服。从形式上看，预算就是一套财务表格，记载着政府和公共部门的收支。虽然按照相关法律的规定，预算需要报送同级人大审批，

4、但如果审批无法充分发挥作用，预算就可能被政府所主导，沦为政府分配和管理资金的工具。应该说，在中国的财政实践中，这种现象确实十分普遍，这种观念也十分流行，以至于在修改《预算法》时，围绕着立法宗旨的调整，都会引起巨大的争议。立法宗旨代表法律的精神，指引法律的方向，是法律的灵魂所在。④１９９１年颁行的《国家预算管理条例》的宗旨是：“加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展。”这部条例由国务院制定，在有计划商品经济时期，它强调预算的管理职能，尚能让人理解。１９９４年颁行的《预算法》承袭旧例，仍属

5、情有可原，毕竟当时刚刚确立市场经济的地位。但到了２０１２年，当《预算法修正案（草案二审稿）》向社会征求意见时，其立法宗旨仍然一字不改，就很让人匪夷所思了。预算的确跟政府管理息息相关，没有良好的政府管理，预算审批就会流于形式。改革开放以来，我国预算外资金大量膨胀，曾与预算内资金平分秋色。这些资金不仅没有纳入预算范围，政府的管理和监控也＊武汉大学法学院教授、博士生导师基金项目：国家社会科学基金重大项目（１３＆ＺＤ０２８）①参见李炜光：《财政何以为国家治理的基础和支柱》，《法学评论》２０１４年第２期。②参见汪习根：《论法治中国的科

6、学含义》，《中国法学》２０１４年第２期。③参见朱福惠：《宪法价值与功能的法理学分析》，《现代法学》２００２年第３期。④参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国预算法的修订目的和原则》，《中国法学》２００５年第１期。·１４·新《预算法》的得与失是一团糟。从２０００年起，随着部门预算制度改革的推进，预算外收支虽仍然无须权力机关审批，但却需要纳入综合性的部门预算，资金由政府统筹调配。此后，政府对财政资金的管控能力逐步增强，才有可能最终推行全口径预算制度、取消预算外收支。然而，这是否就是现代预算的根本呢？从现代预算的起源看，预算最核心的

7、功能在于控权，即借助于预算编制、审批和执行的各种规则，督促政府严格遵守财务纪律。①在这个过程中，议会的作用至关重要。一般情况下，议会拥有预算调整、否决权，政府必须谨慎小心。一旦预算草案没有被议会通过，政府将承受巨大政治压力；如果预算执行出现了问题，相关人员还会被追究法律责任。正是这种外在的制度约束，迫使财政支出严格按计划进行。②正因如此，预算最核心的功能是帮助人民规范和管理政府。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，加强人大预算决算审查监督。顺此大势，新《预算法》将规范政府收支行为、强化预算约束作为立法宗旨，充分体现了现代

8、法治理念，是此次预算法修改的最大亮点。即便具体制度尚未尽善尽美，但只要理念先进、方向正确，通过后续的补充和修正，立法功效仍可不断扩大。在规范权力方面，法治和预算可谓殊途同归。法治强调法律保留，要求税费法定，不允许政府擅自开征税费。在财政支出方面，法治也要求事先确定标准和程序，坚持正当程序原