后林改时代面临的挑战和多方参与

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1、后林改时代面临的挑战和多方参与杨秀美任晓冬（贵州田野环境与发展研究中心贵州贵阳550001）摘要：通过历史上山林权属变化的分析发现，有些问题需要长期才能解决，而林改过程本身是一个很强烈的社区参与过程，政府主导的林改过程很短，会造成大量的问题遗留下来。如果没有预警措施和对未来的监测，面临的风险也更大。在集体林区林权制度改革前期调查的基础上总结，后林改时代将面临多种类型的森林管理模式、多种形式的森林经营模式、生态公益林的管护和利益分配等方面的挑战。通过对后林改时代的问题分析和预测，提醒我们需要从外部协调机构，重视传统文化、本地知识和传统的管理

2、机制，政府职能的转变，社区组织和良好的外部环境等方面建立社区和其他利益相关方的参与机制，才能保障森林的持续经营和管理，才能实现社区经济的可持续增长。关键词：后林改时代；挑战；多方参与从森林资源的管理来看，由于产权不清导致的森林资源浪费和破坏十分严重，合适的产权安排被认为是解决这一难题的主要手段，而产权安排必须充分考虑经济和生态效益，以及[1]森林的可持续经营和发展。因此，明晰的私有产权和公有产权相结合，才能达到人与自然的和谐发展。目前，以“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”为目标的新一轮集体林区林权制度改革，能否如愿以偿？在此过程，

3、产权明晰以后，如何实现还利于民，巩固林改效果是一个重要任务，也引发了一系列问题和挑战。1历史上林改的制度安排和结果明晰权属是林改的核心内容，从解放以后的权属变迁来看（表1），每次改革都遗留很多问题。主要表现在林业政策变化十分频繁，长则8~10年，短则2~5年，变化周期大大短于林木生长周期，使林农对国家林业政策和林地、林木权属稳定性的担心和不信任，影响农户利益和投资经营林业的积极性；同时，还导致森林遭到不同程度的乱砍滥伐，影响到集体林区林业的正常发展。可见，权属问题的确是一个关键的问题，集体林权改革势在必行。表1各个历史时期山林权属的变化及

4、结果时期制度安排权属变化结果解放以前林地和林木市场完全放开，可以私有制林业极其繁盛，生产力低自由交易。林地和林木全部属于私有。下，地主、林主和农户矛盾突出。土地改革按照平均分配的原则，大森林、除少量山林属于国有和集体外，尽管权属明确，但改革工作粗[2](1950~1953年)荒地、荒山均收归国有,农民分其余均属私人所有（山林所有权糙，山林纠纷多。到个体所有的山林。和使用权）。合作化初级合作社：农户将林地入股合初级社林木按股分成，林地为私林价没有全部兑现，社员只有林[2](1953~1956年)作造林；高级社：农户私有山林人所有；高级社山林

5、由私有转为木经营权，土地不准出租和买折价入社。集体所有。卖，不准将集体山林划归个人。人民公社时期个体山林全部无偿归公社集体所国家和集体基本拥有森林、林木没有管护和生产的积极性。部分[2](1957~1980年)有，允许社员零星种植的树木归和林地所有权。地区大量砍伐森林。社员个人所有。作者简介：杨秀美，女，环境科学硕士，主要研究领域为环境保护与社区发展、人类活动与喀斯特环境。电话：15085673881，传真：0851-6754106，邮箱：obrmg@163.com。“三定”改革时期稳定山林权、划定自留山、制定林地为国家、集体所有，林木的

6、工作方法简单、粗造，致使一山(1980~1983年)集体山林管理责任制。权属有较大变化，分为国家、集多主现象严重，山林界限无明确体和私人所有。标记，山林权属比较复杂，纠纷多。林业分户经营在“三定”的基础和生产资料集体林地为国家、集体所有，林木分多种经营形式，但工作粗糙和林(1985~1991年)所有的前提下，将集体山林划分为国家、集体和私人所有。农担心政策不稳定致森林资源到户经营。受到较大破坏；界线模糊，纠纷多。重新组合时期实行多种形式的联户承包责任林地为国家、集体所有，林木分森林资源管理混乱的局面得到（1993~2006年）制，联合管护

7、、折价分红等方式，为国家、集体和私人所有。由于有力控制。但森林经营不活，管兴办乡村林场，在投资等政策上乡村林场的兴起，林木的集体成理上没有动力。给予大力扶持。份增加。新一轮林改明晰产权、放活经营、减轻税费、林地所有权属于国家和集体，林交易和抵押成为可能，放活森林（2006年起）规范流转。木使用权多样化。经营，从试点来看，取得较好的效果，但预期来说，还有很多不确定性。另外，从产权制度安排来看，产权不清造成林业投入不足，没有管护积极性，没有技术投入等问题已经成为大家的共识。但产权清晰后就促进农户造林和管护的积极性了吗？例如，分林到户并不适应林

8、业集约经营和管理的特点，如果部门不能解决分林到户以后出现的问题，林改还会面临一定的风险。因此，明晰产权本身是一种分权行为，但分权以后如何保障森林多方作用和功能，需要社区以及多方利益相关者的参与