市场还是管理：税费改革后的乡村水利——以湖北荆门新贺泵站灌区_0.doc

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1、市场还是管理：税费改革后的乡村水利——以湖北荆门新贺泵站灌区水利是农业的命脉，中国用占世界7%的耕地，养活着世界22%的人口，这个奇迹的背后，便是以灌溉为基础的精耕细作农业。中国可灌溉耕地面积占全部耕地的45%，但这45%的耕地生产了70%的粮食，换句话说，可灌溉耕地粮食产出率约相当于其他耕地的三倍。离开了水利，中国不可能用占世界7%的耕地养活22%的人口。　　　　如此重要的灌溉水利，最近20多年却一直没有得到足够的重视。尤其是农村税费改革后，不仅难以重新动员民间力量建设新的大中型水利设施，而且不能正常使用过去建成的大中型水利设施。离开大中型水利设施，就不能从大江大河

2、大湖中调水灌溉农田，可灌溉耕地逐步变成“三年一小旱，五年一大旱”的靠天收耕地。如此下去，中国的粮食安全将受到威胁，农业问题将再次成为全国性的基础问题。虽然可以通过国家投资建设和维护大中型水利设施，但不解决这些建成的大中型水利设施与农田水利尤其是与家户经营体制之间的衔接关系，这些国家投资的大中型水利设施也不能发挥作用。　　　　大中型水利设施与农田水利的衔接，在人民公社时期是不存在问题的，这一点我们已在“乡村水利的组织基础”一文中展开论述[1]。1980年代分田到户以后，虽然是家户经济为主，但双层经营也不是一句空话。仍然以乡村水利为例：大中型水利设施不可能与单个农户谈判来

3、解决家户经济层面的农田水利问题，而乡村组织介入生产环节，使大中水利设施找到了谈判的对手从而解决了大中型水利设施与分户经营体制下的农田水利的衔接。　　　　　2002年以来逐步在全国推行的农村税费改革，要求乡村组织不再插手家户经济生产环节的事务，尤其是不得再以共同生产费的名义收取任何费用。农民在生产环节需要合作解决的事务，只能通过“一事一议”的办法筹资解决。除乡村组织不得介入农户生产环节事务的规定外，近年来以税费改革配套改革的名义，全国大幅度削减村组干部，甚至绝大数农村干脆取消了村民小组长，村民小组的事务由村干部代管。在既无资金筹措渠道和能力，又无组织体系可资利用的情况下

4、，大中型水利设施与家户经济难以衔接的矛盾彻底暴露出来，以前依靠从大江、大湖、大河中调水灌溉的农业灌区，因为不能解决与大中型水利设施的交易，而不得不另建一套不能抗大旱甚至不能抗小旱的小型水利系统，已经建好的大中型水利系统因为不被使用，很快便被毁损。而有一日，大旱已至，小型水利设施没有用处，中国粮食高产地区的可灌溉耕地大面积绝收，粮食迅即危及国家战略安全。这时候，国家只能再投巨资重建已被毁损的大中型水利设施。但即使如此，仍然解决不了大中型水利设施与家户经济的衔接问题。　　　　2002年以来，我们一直在湖北省荆门市高阳镇的五个村进行村庄公共工程建设实验，其中小型水利工程是我

5、们实验的主要项目。在实验过程中，我们逐步发现了当前水利建设中存在的严重问题。以下以在其中的新贺泵站灌区的调查为例，展开我们的讨论。　　　　　一、灌区基本情况　　　　新贺泵站是1976年修建的一座中型泵站，扬程24米，从汉江引水，设计灌溉能力为万亩耕地，灌区主要是高阳镇官桥片的五个村，分别为新贺村、贺集村、季桥村、吕集村和官桥村，其中尤以新贺村和贺集村依赖于新贺泵站提水灌溉。在新贺泵站建成以前，以上五村主要依靠拦截流经五村的小河流水和修挖蓄水大堰，来解决农业抗旱问题。因为小河流水没有源头，可拦截河水不多，蓄水堰也无法解决农田抗旱问题，五村大部分耕地经常受到旱灾威胁。举例

6、来说，在1960——1975年，灌区所在五村因为受到旱灾，成灾面积达　　亩。　　　　1977年新贺泵站建成投入使用，因为从汉江引水，以前威胁农田收成的旱灾不再成为问题，到分户经营的1982年，新贺泵站每年平均抽水达到数千小时时间。　　　　分户经营后，新贺泵站灌区情况有所改变。首先，因为人民公社的解体，泵站灌溉失去了强有力的组织者，五个村之间相互协调抽水灌溉的难度加大，尤其是在最需要抽水的月份，各村常为抽水次序矛盾重重。其次，靠近泵站的村，特别是新贺村，常常指望接它村抽水时的渠道漏水，来解决自己的灌溉问题，新贺村还普遍存在偷水的现象，即在它村从泵站抽水时，偷偷将放水渠挖

7、开，水便流向本村田块。再次，泵站水渠长年得不到维护，渠道漏水日趋严重，处在灌区下游村抽水，“好死了别人”，即所抽之水的相当部分漏到上游村的耕地，以至新贺泵站边上的新贺四组村民常常抱怨（或真或假？故作矫情？），在抗旱季节，新贺四组总是受到水灾之苦。　　　　　这样一来，处在灌区下游的吕集村、官桥村和季桥村先后脱离新贺泵站灌区，逐步恢复建新贺泵站后已经毁掉的小水利，尤其是拦截流经村内小河的河水。吕集村重新启用一个已经废掉的荒湖蓄水，季桥村在丰水季节将河水抽入50年代未建设的一个水库中，等到农田需要用水时再灌溉农田。　　　　到了1990年代，新贺泵站灌区面积