上海自贸试验区政策体系分析与研究调研报告

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1、建立中国（上海）自由贸易试验区，是党中央、国务院在新形势下推进改革开放的重大举措。按照中央的要求，试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，核心任务就是制度创新，率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系。本报告主要是对试验区成立以来所形成的制度政策体系进行回顾分析，为进一步深化完善试验区制度政策体系提供思路和建议。一、自贸试验区政策体系的基本解读（一）总体特点自党中央、国务院于2013年8月正式批准建立中国（上海）自

2、贸试验区以来，国务院于2013年9月18日正式发布了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“总体方案”），全国人大常委会授权国务院在试验区暂时调整有关法律规定的行政审批，工业和信息化部、财政部、国家税务总局、交通运输部、文化部、司法部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会、海关总署、国家质检总局、国家工商行政管理总局等13个国家部委先后出台了21个支持自贸试验区的政策意见文件，上海市政府及市有关部门也先后出台了12个管理办法或实施意见文件。至此，自贸试验区已经确立了相对全面的政策体系，总体方案要求的各项制度创新和试验任务

3、的开展，得到了较为全面的法律和政策支撑。从现有政策文件来看，国家部委支持试验区的政策内容大致分为四类：第一类为已经具备实施条件的支持政策，这些支持政策的特点是指向明确、程序清晰，对于落实《总体方案》的相关意见具有很强的指导性和操作性，如国家工商总局出台的支持意见绝大部分都已落地。第二类是仍需要进一步明确实施细则的支持政策，这些支持政策虽然目标明确，但还需要出台具体的操作性细则，如“央行30条”中自由贸易账户与分账核算管理。第三类为原则类的支持政策，这些政策主要是各部委从贯彻落实《总体方案》的角度，就其管理的业务领域，提出了下一步政

4、策创新的方向和要求，如银监会、证监会、保监会支持意见中的部分内容。第四类为拓展类扶持政策，这类支持政策在《总体方案》中没有提及，有关部委从加大支持力度，或是部委本身就有相应的改革试点考虑，借助自贸试验区率先开展试点，如国家工商总局实施的“试行外商投资广告企业项目备案制”，放开了外商投资广告企业的准入限制等事项。试验区已出台的创新试验政策具有以下特点：一是体现了高标准国际投资贸易规则与我国国情、试验区实际相结合。试验区制度创新的目标任务就是要率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系。试验区的有关政策，借鉴了美国BIT范

5、本、TPP、TTIP等高标准国际投资贸易规则，并结合我国国情和试验区的实际情况制定，作为逐步与国际接轨的尝试。二是体现了顶层设计与基层实践创新相结合。各部委出台的政策文件都围绕落实《总体方案》的主要任务，同时结合试验区的实践，并按照分步推进、逐步完善要求进行设计，比如“央行30条”的细则就是一个结合各方面试点条件陆续出台的过程。三是体现了先行先试与法律法规调整完善相结合。从总体方案到配套政策的出台，涉及与法律法规相冲突的，均以法律法规调整为先，如全国人大常委会先行通过有关法律调整的决定；涉及事权下放和有明确路径的改革事项，国家部委

6、和上海市政府及时出台相应的管理办法，提供试点过程中的法律和政策制度保障。《总体方案》要求，自贸试验区要把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架，体现了自贸试验区政策指向以制度创新和先行先试为出发点和落脚点的基本特征。（二）投资政策重点和特点自贸试验区投资管理体制改革方面，目前已出台的政策主要有10项，具体包括国务院在试验区暂时调整有关行政法规和部分文件的规定、国家工商总局公布的3条支持意见和细则措施、上海市层面颁布实施的5个办法和1个通知。1、外商投资体制改革。上海市

7、政府发布的自贸试验区外商准入特别管理措施（负面清单2013版）以及外商投资项目、外商投资企业的备案管理办法等，核心内容就是要在外商投资准入环节探索建立“准入前国民待遇+负面清单，，管理新模式，积极营造内外资企业平等准入的市场环境。具体创新做法就是对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。从政策执行的效果来看，试验区负面清单（2013版）将条目列到小类，实现了越精细、越明确、释放空间越大的目的，目前在负面清单以外实行

8、备案的新设项目占比90%,超过负面清单设计时备案项目占比85%的预测目标，符合试验区产业发展导向；同时，负面清单之外的外商投资备案主要依托网络统一受理，分工协作，并联备案，在方便快捷的同时注重风险控制，确保了与国家安全审查机制的有效衔接。2、商事登