北洋政府时期与南京国民政府时期社会保障管理体制之考察

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1、北洋政府时期与南京国民政府时期社会保障管理体制之考察摘要：在民国历史上，北洋政府和南京国民政府存在时间最长，社会保障管理体制的影响也最大。通过考察这两个时期的社会保障管理体制的演变，我们可以认识到社会管理工作发展的曲折、延续以及不断的进步。关键词：北洋政府南京国民政府社会保障管理［中图分类号］F842［文献标识码］A［文章编号］1000-7326(2012)05-0020-02一、北洋政府时期的社会保障管理体制北洋政府的社会保障管理体制实行屮央、省、县三级管理，除常设机构外，还有非常设机构，负责大灾大难的救济管理。北洋

2、政府时期正是屮国社会保障事业由传统向近代转变的历史时期。但我们也应看到，这一时期的社会保障内容比较单一，主要涉及灾荒的救济，而且缺乏相关的社会保障的法律和法规。北洋政府时期制定的少数社会立法，但由于北京政府的腐败昏庸，根本无意推行,很多法令都成为一纸空文。这也反映了北洋政府时期的社会保障制度尚处于起步阶段。二、南京国民政府时期的社会保障机构与立法(一)建立社会保障机构1927年4月南京国民政府成立后，社会保障成为国家社会行政的重要方面。从屮央到地方，建立起一整套完备的行政组织系统来管理社会事务。1928年3月14口，屮

3、央执行委员会第132次会议通过《国民政府内政部组织法》，规定内政部直隶于国民政府，并依法管理全国内务行政。内政部的职权范围很广,包括民政、警政、地政及礼俗等社会各方面事务。民政方面，主要包涵了地方疔政、区划、自治、赈济、慈善等等。可见，南京国民政府兼管社会保障工作的机关主要为行政院下设的内政部。除内政部外，国民政府的实业部掌管着劳工福利与合作事业。实业部是1931年由工商部、农矿部合并而成的，管理全国农业、工业、商业、林业、矿业、渔业、牧业等项实业的行政事务，并设立相应的各司。频繁的自然灾害、连绵不断的战乱，是民国吋期

4、的社会特点，因此南京国民政府十分重视赈济慈善事业的专门组织机构建设。从中央一级的组织机构来说，主要是赈务委员会。根据《赈务委员会组织条例》规定，“赈务委员会办理各灾区赈务事宜，由国民政府特派委员11人组织之。”赈务委员会下设3科：总务科、筹赈科、审核科。至1938年3月，行政院将内政部主管的赈灾救贫及其他慈善事项、行政院难民救济总会所办事项，与赈济委员会原主管的各事项合并，直接隶属于行政院的赈务委员会管理。抗战吋期赈务委员会仍发挥着重要作用，1945年后撤销，其业务由行政院善后救济总署接办。从地方性组织机构来看，各省均

5、设有省级赈务会，工作人员包括委任、聘任、雇员三种类型。除了政府的赈济管理机构外，民国时期还有众多的社会慈善组织，其中全国性的慈善团体有：中国红十字会总会、世界红十字会中华总会、中国华洋义赈救灾总会、中国国际救济委员会、基督教公谊服务会等。地方的慈善团体则更多。据统计，1936年，江西、山东、河北、河南、北京、青海、山西、湖南等省救济机构共有229个，其中永久性机构：官方73个，民间组织31个，个人组织1个；临时性机构：官方54个，民间组织则有62个，个人组织8个。(―)建立健全社会保障立法民国时期，为保障社会救济和慈善

6、事业的有序进行和依法办理，国民政府制定了各种法律、法规，将社会保障体制逐步纳入规范化管理轨道。1928年12月5日立法院的成立，标志着我国开始有正式的最高立法机关。自1928年到1938年间，经立法院通过，由国民政府或主管部门公布的社会立法逐渐增多，大体奠定了以后的规模，共有29种。这些法律法规可以分为以下三类：1.社会救济与慈善事业类南京国民政府成立后，内政部于1928年5月公布了《各地方救济院规则》，规定各省区、各特别市、各县市政府，为教养无力自救的老幼残废人，并保护贫民健康，救济贫民生计，应依规定设立救济院。救济

7、院分为养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所、贷款所。这是南京国民政府颁布的第一部社会救济法规，内容涉及了老年人福利、儿童福利、残疾人福利等，它以法令的形式将社会救济纳入国家规范化管理，是民国史上的一次显著进步。有关赈济的法规仍是比较多的，如组织方面的有《赈务会组织法》、《赈务委员会制定各省赈务会组织章程》，对于中央、省赈务会的组织都作了详细的规定。为了更好的促进赈济工作的开展，国民政府于1928年口月，颁布了《赈款给奖章程》，规定赈款奖励依捐款数额大小区分为不同的等级，按规定予以奖励。关于惩罚方面，《办赈人员惩罚条例

8、》严格规定，对于卷逃赈款者、造假账或涂改单据以图侵吞赈款赈务者等，由该主管长官或所属社团移送法院，按情节轻重分别依照刑法本刑加重三分之一处罚。普遍存在的失业现象是国民政府二三十年代的一个重要社会问题。1931年实业部制定了《职业介绍所暂行办法》和《县市设立民生工厂办法》。通过广设职业介绍所、兴办新厂来救济失业。民国吋期，民间慈善团