行政允诺的性质及其司法审查

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1、行政允诺的性质及其司法审查　　摘要：随着服务型政府建设的推进，具有授益性、非强制性的行政允诺在实践中得到广泛运用。但鉴于理论上对行政允诺内涵、性质认定的模糊、司法审查实践的集体无意识，行政允诺置于混乱的漩涡当中。通过对行政允诺判决书的研读、梳理，发掘当前行政允诺司法审查存在的问题，对行政允诺内涵的重新界定、行政允诺案由区分标准的重塑，有序审理规则的构建，以期有效规制行政允诺行为。　　关键词：行政允诺；司法审查；判决书　　中图分类号：DF312　　文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.06.06　　一、引言13　　在行政任务较为

2、单一的干预行政时代，政府通过一般的规制性行政行为如行政处罚、行政强制等就能实现社会秩序的有效维护、社会功能的有效运转。然而，随着行政任务的拓展和行政目的的变迁，政府除了要履行传统秩序行政的职能外，还需承担日益丰富的给付行政职能，满足公民对于服务型政府的期待。为了更好地实现行政目标，提高行政活动的可接受度，在传统的行政行为之外，政府开始尝试一些新型的行政行为，具有授益性、非强制性的行政允诺、行政奖励的出现即为典型代表。伴随着新型行政方式的运用，由此引发的纠纷亦开始进入到司法审查的视野。针对此，2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》）（法发[

3、2004]2号）将行政允诺和行政奖励规定为行政诉讼的案由，纳入行政诉讼的受案范围，2009年《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（以下简称《意见》）（法发[2009]54号）要求依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件。虽然《通知》和《意见》的出台为行政允诺的司法审查打开了一扇窗户，但对何为行政允诺，行政允诺与行政奖励、行政合同的区分标准以及具体的审理规则，最高人民法院却并没有予以明确。在行政允诺运用愈来愈频繁的当下，对其内涵的界定、性质的理清及其司法审查规则的研究不仅能够完善和发展我国的行政行为理论，更能有效规制行政允诺行为。　　基于此，本

4、文以北大法宝上搜集到的“行政允诺”案件为分析对象　　笔者在“北大法宝”“司法案例”中以“行政允诺”为标题进行模糊检索，共检索到经典案例2篇，法宝推荐25篇，普通案例123篇（截止2016年8月1日）。其中法宝推荐的25篇判决书，有两个共同诉讼系列案件“高师勇、吴有元、代小娟、黄行晏与重庆市区民政局民政行政允诺上诉案”，以及“庄小香、倪阿青、倪仕平与洞头县人民政府行政允诺裁定书案”），一个再审裁定（“岳阳市金皇房地产开放有限公司与岳阳经济技术开发区管理委员会行政允诺复查与审判监督裁定书案”），一个管辖裁定案件“郑州拓普精密带钢有限公司诉郑州高新技术产业开发区管理委员会不履

5、行行政允诺义务裁定书案”以及两个重复案件（“温兴利与垦利县招商局招商行政允诺纠纷上诉案”，实际有效案例为15个。而普通案件123篇中有117个属于共同诉讼的撤诉案件，有一个属于管辖裁定案件（“安徽省维思格商贸有限公司诉太湖县新仓镇人民政府投资行政允诺案”13），有两个重复案件（“河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司与新河县人民政府行政奖励允诺纠纷行政判决书案”），一个撤诉案件（“陈允诺与镇江市住房和城乡建设局要求履行房屋行政登记法定职责行政裁定书案件”）实际有效的仅为3个案件（“左翼与常熟市教育局行政允诺行政裁判书案”、“淳于文梅与荆州商务局行政允诺一案行政裁定书案”、

6、“河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司与新河县人民政府行政奖励允诺纠纷行政判决书案”）。因此，本文有效的判决书为20个。　　在研究进路上，首先仔细研读行政允诺判决书，发掘当下行政允诺司法审查过程中表现出的特性，在此基础上，分析这些特性产生的缘由，并从行政允诺内涵的重新界定，行政允诺案由的确立标准、司法审查规则的重塑等方面，提出完善行政允诺司法审查的建议。　　二、行政允诺的司法审查管窥　　（一）案由的同质化　　通过对案例的研读，我们发现目前大多数行政允诺案件都与政府的招商引资有关，集中表现为：政府事先依职权制定关于招商引资奖励的文件，相对人在实施了相应的招商引资行为后，鉴

7、于政府拒绝兑现奖励或就奖励的金额产生争议，从而提起诉讼。　　（二）案由的竞合13　　由于理论上对行政允诺、行政奖励等内涵界定的模糊，导致招商引资引发纠纷的案由发生了竞合。由于招商引资案件中政府允诺的核心内容即为奖励，那么，此类案件究竟是按行政允诺还是按行政奖励来确定案由呢？通过对判决书的梳理，我们发现司法实务基本形成了将招商引资奖励纳入行政允诺（表一）案由，将举报奖励纳入行政奖励案由（表二）的两分格局。虽然这种人为形成的规律似乎可以为行政允诺与行政奖励区分找到了一个便捷的标准，但却回避不了正当性的追问：既然行政相对人都是对奖励不服，为什么