中国高速公路特许经营制度的困境与突破

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1、中国高速公路特许经营制度的困境与突破　　摘要：本文通过对高速公路特许经营制度的简单概述，重点介绍了目前我国特许经营制度所出现的问题，并针对问题提出了几点建议，通过树立正确观念，完善相应法律法规以及采用合理的评估方法和适当延长经营期限等措施促进我国公路建设的快速发展。　　关键字：高速公路特许经营BOT项目　　一、前言　　截止到2011年底，全国公路总里程达410.64万公里，比上年末增加9.82万公里。全国高速公路达8.49万公里，比上年末增加1.08万公里。全年完成公路建设投资12596.36亿元，比上年增长9.7%。面对巨额的投资，完全靠财

2、政资金是不够的，我们还需要继续利用车辆通行费制度来发展高速公路建设事业，既要发展收费高速公路，又要有效维护高速公路用户的合法权益。其中完善高速公路特许经营制度是非常必要的。　　二、高速公路特许经营制度概述6　　特许经营制度是国际上通用的收费公路经营管理制度。特许经营包括商业特许和政府特许。政府特许是行政许可的一部分。公路特许经营属于政府特许的范畴，因此可以将公路特许经营界定为"政府为实现公路社会效益的充分发挥，由相应的交通主管部门作为出让方；与投资人为实现自身经济效益设立的公路经营企业作为受让方，共同签订公路特许经营合同，来规范的在一定期限和

3、范围内建设和经营公路基础设施及其服务设施，经营期限届满后，办理公路移交手续的交通行政许可行为"。　　受现行体制的制约目前收费公路特许经营主要侧重于以下2个方面：由国内外经济组织通过投资建造公路及其服务设施所取得的收费经营权利及其经营活动（简称为BOT项目）；由国内外经济组织通过出资有偿受让取得的已建成收费公路的收费经营权利、收费公路沿线服务设施（包括餐馆、加油站、商店、车辆维修站等）经营权、收费公路沿线广告经营权及其经营活动（简称为TOT项目）。　　三、高速公路特许经营制度所面的的困境　　中国内地从20世纪90年代中期开始逐步推行利用BOT方

4、式建设路桥基础设施的改革尝试，并在进入21世纪以后得到突飞猛进的发展。在实践中，大多数公路上市公司的收费经营、大部分收费公路收费权转让项目和"BOT"项目进行了特许经营的有效尝试，取得了有借鉴意义的宝贵经验。但所暴露的实际问题也不容忽视，亟待解决。　　1、有关高速公路特许经营的政策法规还不够到位。　　虽然目前交通运输部也出台了一些与高速公路特许经营相关的部门规章和规范性文件，但执行力度不大，规定与实务之间存在明显的差距。例如一些实际需要讨论的问题：经营性公路的最长收费期限，是否包括建设期，是否允许公路经营企业通过投资扩建改造高速公路以获得延长

5、收费期限的权利等。　　2、审批程序复杂，转让操作不规范。6　　虽然国家和地方对非公有资本进入交通领域已出台了一系列的法规，但缺乏与之相配套的可操作性强的措施来予以实施。因公路项目投资数额大，在进行审批时除交通部门外还涉及到发改委、外经贸、资产管理、财政、工商等多家部门，审批环节多，经历时间长。这些都在一定程度上影响了转让工作的开展。另外，转让的某些公路项目存在着审批部门乱、不同部门对项目的审批程序、标准等规定不一致，操作程序不规范的现象，这些也影响了收费权转让工作的顺利实施。　　3、公路经营权转让价值评估工作不规范　　在转让公路经营权时，缺少

6、权威的公路项目价值评估机构，现有评估机构的评估结果差距很大，在公路项目价格方面难以形成共识。有的项目采取双方议价的形式决定转让价格，缺乏科学性。资产评估机构在评估项目时受到的干扰很大，出现低估的情况。对有交通部补助的路段的转让，还没有形成规范的处置办法和操作程序。　　4、决策者的观念有待进一步转变　　不可忽视的问题是，在交通行业内部仍然存在一些对引进民间资金的非议。引进民间资本用在公路基础设施建设的观念障碍势必会进一步演变为政策障碍。高速公路特许经营理念的形成，意味着政府部门需要转变观念，将传统体制下对公路建设与经营行为的直接干预，转变为市场

7、经济体制下依法履行市场监管职责。　　四、完善高速公路特许经营制度的措施　　1、建立法律保障机制。　　健全的法律和严格依法办事是高速公路规范管理的基础，应当建立健全高速公路管理法律法规体系，增强管6理部门和公众的法律意识，从我国高速公路的性质、特点出发，借鉴国外的管理经验，建立我国高速公路建设、运营的特许制度。应通过政府授权，确认高速公路公司特殊的法人主体资格，明确高速公路公司代行国家对公路基础设施的建设与管理责任，以保证其运行管理的权威性和规范性。让审批者有据可依，让投资者真正放心。　　2、有效规范操作程序与审批程序　　政府有关部门应从实际出

8、发，针对公路经营权审批中存在的审批环节多，经历时间长，审批程序、标准等规定不一致，转让操作不规范等问题，由政府牵头，由交通部会同有关部门着手起草《高速公路政府特许经