第二讲公共管理的理论与实践的发展

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1、第二讲公共管理的理论与实践的发展学习要点：·公共管理的管理学思想渊源·公共管理的经济学思想渊源·公共管理学的两个发展阶段·各国的新公共管理实践·对新公共管理的评析第一节公共管理学的理论渊源重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。一、管理理论（一）古典学派理论弗里德里克·泰勒（FrederickW.Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。（二）行为学派理

2、论通过梅奥（J.E.Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。（三）决策学派理论决策学派以赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出渐进决策理论。（四）系统学派理论系统学派以切斯特·巴纳德（Ches

3、terI.Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论，（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1.企业再造理论。所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2.虚拟企业。虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的

4、企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。3.学习型组织。8所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）

5、是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二

6、，规则性。第三，非市场性。政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。（二）政府失败论“政府失败”（Governmentfailure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府

7、干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。1.公共决策失效。相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3

8、）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。2.政府工作机构的低效率。（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张。8政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人