对行政问责模式的比较分析及反思

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1、对行政问责模式的比较分析及反思摘要：自行政问责制实施以来，理论研究者大都反思了同体问责的现实及其缺陷，提出了异体问责的主张，但并没有去检视异体问责主张的问题脉络与现实困境，也没有分析异体问责主张实现的可能性及其发展限度等。作为两种不同的行政问责模式，同体问责与异体问责在行动结构、内容与程序、可控性和精神气质等方面都有所不同。同体问责是在政府内部分配问责权，自己做自己的“法官”。异体问责使政府接受外部的监督和控制，为宪政问责创造条件。同体问责是必要的，但很难避免“官官相护”的弊病。异体问责是值得期待的，但也不是完美无缺的。困扰同体问责的权力合谋的问题，同样也会困扰形式上的异体。对于有

2、效的问责制而言，真正的问题在于政府官员应当向谁负责，以及谁来对他们进行问责；为什么问责制没有得到落实，问责者没有行动起来，其激励和动力在哪里。答案就是，只有切实保障问责者的权力、能力和动力，才能建立起有效的行政问责制，并使之得到真正的发展。关键词：同体问责；异体问责；行政问责；问责中图分类号：D63；D035文献标志码：A文章编号：1007—5194(2011104—0077—06自我国开始推行行政问责以来，同体问责和异体问责日渐成为理论研究者和实践者们常用的一对概念。同体问责和异体问责分别代表了两种主体不同的行政问责模式，具有不同的政治理念、制度框架、权力结构及行动关系。这两个概

3、念高度简化，清晰明了，令人印象深刻，具有很多理论和实践上的启示，但由于它们只是从主体所在组织的类型来界分行政问责制及其效果，也容易使人们忽略甚至混淆有效行政问责所要面对的真正问题。一、一个判断和一项主张：从同体问责到异体问责我国自2003年“SARS危机”启动行政问责以来，“问责风暴”此起彼伏，深刻地改变了政府的权力生态。行政问责制也逐渐成为我国政治生活中一个引人瞩目的重要话题。迄今为止，我国的行政问责制已经有了巨大的发展和进步，取得了广泛的成果，这主要表现在：从中央到地方各级政府都初步建立起了各种形式的问责制，基本实现了对政府官员滥用职权、行政不作为以及由此导致的群体性事件或灾难

4、性事故等问题的及时问责，政府官员特别是领导者的责任意识日益强化等。问责风暴也推动了理论研究的发展。经过数年来的探索和沉淀，目前的研究成果已经对行政问责的制度体系及其一般性问题进行了较为充分的探讨，剖析了行政问责过程中所暴露出来的各种弊病，也提出了诸多发展和完善行政问责制的对策和建议。综观当前海量的行政问责（制）研究的文献，我们可以发现，对于行政问责（制）的分析和思考，核心的问题无非是两个：一是当前行政问责的现状是什么样的，利弊得失如何；一是行政问责制何去何从，如何才能推动行政问责的深入发展。对于这些纷繁复杂的观点，归结起来就是“一个判断”和“一项主张”。“一个判断”是指对于当前我国

5、行政问责制现状的判断，即目前我国的行政问责制是"同体问责”，其含义是，行政问责主要都是党政体系中的上级机关对下级党政机关及其领导人的问责。“同体问责”的另一个面向就是“上问下责”。而在科层制的政府体系内部,在上下级的政府或其官员之间，“下问上责”通常是非常困难的。同体问责与下问上责，都是从不同视角对当前行政问责主要是党政体系中的上级机关对下级政府及其官员进行问责这一事实的不同描述。而且，同体问责不仅仅是对事实的描述，而且还包含了对于行政问责制的缺陷与不足的解释。其逻辑是，由于同体问责的主体单一，问责者与问责对象同属党政体系，具有上下级关系，因而导致了问责不规范、问责不彻底、问责不公

6、平、问责不公开、问责力度弱、问责效用差等一系列问题。在某种意义上，同体问责仿佛是一种原罪，应该对行政问责中岀现的弊病负责。“一项主张”就是在提出发展和完善问责制的对策和建议中，几乎所有的研究者都隐含或明确地提出了要推进“异体问责”的主张。并且一般都认为，异体问责不仅是救济当前行政问责制弊病的途径，也是最终推进民主问责或宪政问责所必需的。这里的异体主要是指人大、司法机关（法院和检察院）、民主党派、社会团体、新闻媒体和公民等…。根据问责主体与政府的权力关系，也有人将其概括为横向问责、纵向问责和斜向问责等不同类型。此外，虽然“上”、“下”的用词有些莫名其妙，但公民或社会团体的问责通常被称

7、之为是“下问上责”。不过，就“异体”的含义而言，人大、司法机关、民主党派和社会团体等是政府体系外的“异体”，公民无疑也是政府体系之外的''异体”。所以，公民的“下问上责”只是“异体问责”的途径之一，统属于“异体问责”的范畴之内。从文献资料检索的情况看，国内最早提出异体问责概念的学者是杜钢建，他在2003年5月26日的《中国经济时报》上撰文提出，政治问责包括同体问责和异体问责，并认为当时启动的政治问责制主要是同体问责，而不是异体问责。这里的“同体问责”是指执政党或行政系