公共管理现状论文 .doc

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2、为可能。　　行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。　　一、前传统模式　　很显然，在19

3、世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。　　首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。　　公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府

4、应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。　　尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人

5、为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。　　前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩

6、散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。　　

7、二、传统的公共行政模式　　在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔

8、逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。　　传统的行政模式有以下几个主要特点：　　1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。　　2.最好的工