法学视野下的_创新社会管理_分析

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1、·主题研讨·政治与法律2012年第4期法治发展与社会管理创新编者按：“加强和创新社会管理”是党中央适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新情况而提出的社会管理新范式。这是一项重大、长期的社会公共政策。如何在依法治国的方略下理解和把握“加强和创新社会管理”之本质、目的、原则、机制、界限、价值、目标，社会各组织、各系统作为社会管理的管理者、参与者如何履行好相应的管理创新责任，是落实、贯彻党中央这一重大战略决策的基础之一。本期发表一组文章，对上述问题进行研讨，以期深化理解“加强和创新社会管理”的本质内涵，

2、形成共识。法学视野下的“创新社会管理”分析范进学（上海交通大学凯原法学院，上海200240）摘要：“创新社会管理”是中央适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新情况而提出的社会管理的新范式。从法学的角度分析“创新社会管理”的内涵，可知“创新社会管理”的本质是建设服务型政府，目的是保障基本人权，原则是以人为本，机制是民主管理与社会协商，界限是宪法和法律，价值是建构法治秩序，目标是达致善治。关键词：创新；社会管理；法学；善治中图分类号：DF0-052文献标识码：A文章编号：1005-9512（2012）

3、04-0002-10经过1978年改革开放以来30多年的社会发展，我国经济体制发生了深刻变革，社会结构发生了深刻变动，利益格局发生了深刻调整，思想观念发生了深刻变化。然而，我国社会管理体制、机制、制度仍带有计划经济体制之烙印，社会管理不是“社会”管理，而是“国家”管理或“政府”管理，甚或等同于“行政”管理。自上而下的政府权力管理在服务与善治、民主与法治、权利与责任等理念阙如的情况下，则必然形成单向线性的支配式命令管理。这种管理在利益多元、社会阶层分化、社会矛盾凸显的社会治理中渐显其弊，已无法应对社会关系复杂之格局。为此，中央提出了“创新

4、社会管理”的崭新社会治理范式。作者简介：范进学，上海交通大学凯原法学院教授，博士研究生导师。2如何准确解读其内涵，把握其真谛是贯彻、落实中央这一战略决策的基础之一。本文拟以法学为分析视角，对“创新社会管理”之本质、目的、原则、机制、界限、价值、目标等七个问题作初步探讨，以求教于大家。一、“创新社会管理”的本质是建设服务型政府所谓“创新”即是对实存事物的创造与革新，“创新”社会管理则是对实存的社会管理理念、体制、机制、方式、方法的创造与革新。实存的社会管理理念是管制，管理体制是自上而下的行政体制，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方

5、法是命令、指令。实存社会管理单纯依靠国家政府的行政权力，实行纵向、垂直的线性管理，管理主体不是“社会”而是“国家”或“政府”，管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动，管理的目标不是“服务”而是“规制”或“管制”。这种“社会管理”模式实际上依旧是计划经济下的“行政管理”模式，该模式下的治理目标是“服从”而不是“服务”，它注重的是“威权”而不是“威信”，因而，这种实存“社会管理”缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商，以及缺乏作为

6、人民的公仆意识、服务理念与服务行为。实存社会管理模式有极大的优势，即以国家强力实施的社会治理具有高效率、低成本的特点，譬如在土地征用、房屋拆迁、城市商贩治理等方面皆能体现。这种以“管制”代替“服务”的社会管理是本末倒置，违背了现代政府的本质，更是对中国共产党领导的人民政府的本质的悖离。现代政府是社会契约的产物，人民选举政府是为了保障公民的基本权利，而政府的正当权力则是来自被统治者的同意与授予。这一原理迄今已为各国宪法所采纳，并成为政府合法性之正当基础。我国现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全

7、国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”由此不难判断，国家权力的所有者是人民，其行使主体是国家政府，国家政府是人民授权委托并选举出来的公共事务的管理者，是人民的公仆。因此，政府的本质就是服务，政府的管理就是服务于人民的管理。基于此，温家宝总理率先提出了“建设服务型政府”的主张，并强调指出：“管理就是服务，我

8、们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服1务，最终是为人民服务。”从“管制”型政府到“服务”型政府的转变，就是回归政府职能的本质，回归宪法的原初意图与目的。2005年3月5日在第十届全国人大