土地流转与农业现代化

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1、土地流转与农业现代化　　【摘要】经济发展的过程是传统农业逐渐转变为现代农业的过程。在此过程中，传统的分散式的小农经济因其生产率较低而必将被淘汰，土地的流转及因之而兴起的现代农业经营模式将是趋势。对土地流转和规模经营的政策演变、土地规模流转的阶段特征和地域差异，以及对北京通州、山东宁阳、成都郫县和崇州市等地6个案例的分析，表明土地规模流转是农业现代化的基础和前提。未来的政策建议是：一要落实农村土地承包制度“长久不变”，为农村长治久安提供制度基础；二要完善农民土地产权权能，保障和实现农民对土地的财产权利；三要设置土地流转的制度底线，制定防

2、范侵犯农民权益的排他性政策安排；四要提高农户在规模流转决策中的主体地位和主导作用，进一步提升土地流转和规模经营的市场化操作水平；五既要发挥政府在推动土地流转和规模经营中的作用，又要规范政府的行为；六创造宽松的社会环境，促进和保护农村企业家的生存和成长；七以民间资本为主，开放和发展农村金融，解决土地规模流转和农村发展的融资问题；八支持和发展农民合作组织和家庭农场，探索以种植粮食为主业的土地规模流转问题。　　一、引言　　到目前为止，中国仍然是一个农民占人口多数的国家。伴随着高速工业化和城市化的过程，农村人口不断减少，引起了一系列重大的社会

3、经济变迁，其中最重要的变迁之一是，农村人口与土地关系的变化以及农村正在发生的根本性的结构变革。　　在城市化的大背景下，基于目前的制度条件，农户与土地的关系和对土地的态度，可以分为3种情况：一部分是已经进城的农民工，其中主要是二三十岁的年青人，他们已经不愿意也不可能再回到农村，同时还占有着一份承包地。问题是通过什么样的安排，使他们愿意彻底拔掉在农村的老根，完全融入城市生活。一部分是城市近郊的农民，随着城市化的推进，城郊土地的收益增值很快、很大，而城市化又必然要占用这部分土地，他们与政府和开发商对土地增值收益的争夺处于白热化状态。如果能够

4、让他们公平地分享土地增值收益，就既可以顺畅地将城郊的土地为城市建设所用，又可以妥善地解决城郊农村人口的城市化和“小产权”房之类的问题。第三部分是处于传统农区、远离城市化辐射的农民，特别是种粮的农民，除了进城当农民工以外，他们不可能也不愿意放弃土地，但是种粮的收益太低，使之又无法安心种好地。38对于这部分农民来说，必须下大力气解决好从事农业生产的比较收益和农业产业的发展前景问题。可见，土地问题的解决和城市化的推进，实际上是要解决好这三部分农民的问题。这需要一个总体的解决思路和行动框架。　　为了解决这一问题，我们从2006年起，不断地进行

5、调查研究，已经完成了两个研究报告，一个是《城市化背景下土地产权的实施和保护》，一个是《农村建设用地地权的实施和保护－－兼及“小产权”房问题》，本文是第三个研究成果。其中心是讨论土地流转和规模经营在农村是如何实施的？哪些做法是成功的，在理论逻辑和实践逻辑上是站得住的？哪些做法还有问题，问题在什么地方，如何改进？今后进一步的发展还要解决哪些问题？　　二、土地流转和规模经营政策的演进及其特征　　（一）土地流转和规模经营政策的演变　　中国农村的家庭联产承包责任制，发轫于20世纪70年代末80年代初，首先秘密地出现在农村贫困地区，其中最著名的代

6、表是受到地方官员保护和支持的安徽凤阳小岗村。经过1981年中央工作会议的争议和讨论，到1982年中共中央发布第一个农村工作l号文件予以认可，随之由地下转入地上，并取得了全国的合法性。经过两年的大力推广，1984年在全国普遍实行，到该年底，全国已有99%的生产队、96.6%的农户实行了包干到户。　　随着土地承包到户，农户自发的土地流转开始出现。1984年，中共中央发布第3个农村工作1号文件明确规定，“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。同时，“鼓励土地逐步向种田能手集

7、中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以……由社员自找对象协商转包”。1986年第5个关于农村工作的1号文件，明确地提出了发展适度规模经营的问题，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。　　20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达地区和大城市郊区兴起，很快形成了星火燎原之势。这些地区有相当比例的农村劳动力采取“离土不离乡”的方式，转入非农产业就业，很多地方出现了占地和用地相脱节的现象，即，一部分农户不好好种地又不愿放弃土地，另一部分农户想多

8、种地又得不到地。1987年中共中央政治局在《把农村改革引向深入》的文件中提出，“38在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，