行政调研规章规章制度浅议

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1、实用标准文案行政调查制度浅议白贵秀北京市应用法学研究中心副研究员/中国人民大学比较行政法研究所研究员行政调查是行政机关实施行政监督，获取信息资料的重要方式。关于调查权到底是行政机关固有的权限还是法律授权的权力，是一种行政强制权还是非强制性权力，至今没有定论。在《行政强制法草案》中，行政调查被列入行政强制的范围，但已经颁布的《行政强制法》却没有采纳。行政调查作为环境行政主管部门实施监督管理的一种必要手段，经常被采用，尤其是在作出行政处罚决定之前，调查权的行使常常是行政机关的不二法门。美国行政法学者施瓦茨说：“情报是燃料，

2、没有它行政机器就无法发动”。（美）伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第82页。德国学者哈特穆特·毛雷尔说“调查原则具有决定意义，因为拟作出行政行为的合法性取决于对案件事实的合法和深入的调查”。（德）哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》法律出版社2000年版，第466页。可见，行政调查之于行政决定的重要性。然而，我国有关行政调查的立法却相当滞后，已有的立法虽然也出现了关于调查或者检查的相关用语，但如何行使调查或检查权却规定得比较模糊和混乱。例如，我国《行政处罚法》第36条规定了行政机

3、关“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。这种规定似乎说明，调查权可以任意行使，而检查权的行使，必须具有法律、法规的授权。而根据现在行政法的通说，检查是行政调查的一种方式，但检查的强制性比较明显。由于行政检查的强制性，按照法治行政的理念，应当遵从法律保留原则，然而现行的《行政处罚法》在此处规定了法规可以授权检查，所以其并不符合法律保留原则。一、关于行政调查的涵义我国现行的法律法规没有对行政调查的概念进行明确界定，人们对行政调查的理解并不清晰。但近几年伴随行政过程论研究的

4、展开，人们对行政调查的问题关注渐多。并且对于行政调查的概念在一定程度上具有共识，无论是对立法的解释还是学术著作的论述，大都认为行政调查就是指行政机关为了查明案件事实，依法调查、获取证据的活动。马怀德：《行政程序立法研究——〈行政程序法〉草案建议稿及理由说明书》，法律出版社2005年版第153页。这种定义与日本学界对行政调查的理解并无二致。在日本，关于行政调查的概念，较普遍的观点是将行政机关对私人所为的各种信息收集活动，统称为“行政调查”精彩文档实用标准文案。具体来说是指为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围

5、内的行政相对人进行的，能够影响该相对人权益的检查、了解等信息收集活动。杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第500页。但是，由于我国法律对行政调查与行政检查的混乱使用，使得两者常常被混同。因此，在这里有必要对两者的内涵进行厘清。从汉语的字面理解“调查”与“检查”的涵义相近，因而难以明确界分。这种情况在我国台湾地区同样存在，因而有台湾学者主张“行政调查、行政检查及行政搜集资料三个概念经常交互使用，内涵多有重叠……其实，此三种用语之概念常是互为表里，不易强行分割，若能将上述三种名称中之行政调查列为上位概

6、念，而将行政检查及搜集资料列属其方法或手段，整体或可成为行政作用法上的一种制度。……行政调查所及之事件若为具体、规制取缔性，则以检查为主要手段，例如为行政处分之作成与执行所为之检查。”李震山：《行政法导论》，三民书局2006年版，第460页。即行政检查为行政调查一种方法，在内涵上由行政调查所包容。这种观点，在其他国家也是成立的。如美国的行政调查多是通过自愿作证以及自愿提交文件的方式取得的。但是，有时候，不通过强迫方式就不能得到所需要的信息，这时候，美国主要通过三种方式获得确切的资料：命令制作记录和档案之权；检查帐簿、档

7、案和住所之权；用传票传唤证人、索取文件之权。检查档案不受宪法第五修正案所规定的不得强迫证明自己有罪的条款拘束。恰恰通过检查档案可能会发现受管理者的违法犯罪的证据。签发传票传唤证人、索取文件则是行政调查权强制性的表现。传票是一种行政命令，具有强制力，行政机关本身并不具备此种权能，因而需要法律的授权才能签发。（美）伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第83-99页。可见，在美国，行政检查是行政调查的一种强制性手段或方法。在日本，其确立行政调查概念的契机也是通过有关租税法中的质问检查的一系列诉讼案件

8、而形成的。这些案件的争论焦点是，在未正确申报或申报本身未进行时，为了作出决定这种租税的处分而带有罚则性的、强制性的质问检查的合宪性问题。对此，最高法院的判决表明了其合宪性，即租税法上的质问检查是为了公平确实地赋课征收租税这一行政目的而收集必要资料的程序，所以不需要一般刑事程序中所要求的严格程序。行政调查有积极的、消极的、权力的、非