论相对集中行政处罚权

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1、-论相对集中行政处罚权摘要：相对集中行政处罚权是近些年发展起来的行政执法改革措施。实行相对集中行政处罚权试点旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。行政处罚法的颁布，为这项改革措施提供了法律基础，其因此而发展迅速。但理论界、执法界对其缺少关注和探讨。本文从阐述相对集中行政处罚权的概念、由来和基本做法入手，归纳试点工作取得的成效，通过对一些具体问题进行分析，认定这一制度在理论上违背了职权法定、法律优先、法律保留、法制统一等若干原则。实践中，其付诸实施的依据

2、——国务院法制办复函的内容和程序存在着诸多疑问，且试点并没有取得实质效果，反而给行政管理带来了许多负面影响。最后，提出了解决问题的思路，认为应当尽快停止国务院有关文件的执行，通过综合行政执法试点、扩大对行政权的司法介入以及调整机构等，推进行政体制改革。同时转变行政管理观念，改进行政执法方式，依法解决行政处罚的“软”与“乱”的问题。关键词：行政处罚权相对集中行政处罚体制城市管理-页脚---　　导言　　改革开放以来，随着我国现代化建设步伐加快，城市的结构和功能日趋多样化，出现了人口膨胀、环境污染、交通拥挤、居

3、住环境恶化等一系列问题。现代城市的经济、人口、建筑、生活设施等高度密集，以及与之俱来的各种利益需求的矛盾，给城市管理工作带来了诸多难题。相比之下，我国的城市管理行政执法体制却存在着种种弊端，与依法行政的要求不相适应。　　一是行政执法队伍过多过滥。受传统的计划经济影响，长期以来我国城市管理领域存在着城建监察、城管监察、规划监察、市容监察、绿化监察、市政监察、环境监理、交通管理、工商管理等十几支执法队伍，五花八门，上下重叠，队伍臃肿，“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”，“扰民”、“伤民”现象屡见不鲜。　　二是执法

4、力量分散，效率低下。从市到区、街道甚至居委会都存在着执法队伍，不能形成合力，管理不见效，难长效，事倍功半。同时各执法队伍的职权划分不清，交叉重叠，一条马路多家管，一起违章多家罚。“大盖帽多对于行政相对人行使权利非常不利，有时需要向若干个行政管理部门请求权利，其权利难以得到保护。有时，被侵害的相对一方当事人请求行政机关保护其人身权或财产权，而若干个行政部门都有可能以权力交叉为由，一推了之”。　　三是基层执法力量不足，管理不到位。由于执法力量主要集中在市、区两级，而城市管理的主要任务和工作难点又在街道，街道又

5、没有执法主体资格，形成“有权管的看不见，看得见的无权管”，许多管理工作无法落实到位。　四是执法与利益挂钩，变成谋利手段。由于多年来行政机关的行政执法权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法当成本部门谋取不当利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情“踢皮球”，造成重复处罚，形成管理“真空”，甚至滋生腐败。　　针对上述问题，各地在城市管理执法体制上进行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政执法模式。主要有联合执法、委托执法、巡警执法、相对集中行政处罚权等。这些执法模式为强化城市管理，提升城市管理水

6、平，积累了经验。　　一、相对集中行政处罚权制度的概念、基本做法与成效　　（一）相对集中行政处罚权制度的概念　　关于相对集中行政处罚权的概念，理论界、执法界的看法基本上是一致的，即“相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权”。-页脚---　　相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处

7、罚法》）所首先规定的。该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。为了积极、稳妥地实施《行政处罚法》的这一规定，《国务院关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）进一步明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行”。这样，国务院文件正式将《行政处罚法》第16条的规定概括为相对集中

8、行政处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度。　　二、相对集中行政处罚权试点的基本做法　　1、机构名称及运作模式　　孔子说，名不正则言不顺。因此，一个行政机构首先从名称就能确定他的主要职能。目前，各地行使相对集中行政处罚权的机构名称不尽相同，有的称“局”，有的称“总队”、“支队”、“大队”、“署”。不仅称谓不统一，其运作模式也各具特色。笔者试将相对集中行政处罚权划分为下列三种模式：（1）授权新建专门机关集中行使处罚权。广州、