地方立法视域下的社会化养老问题研究

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1、地方立法视域下的社会化养老问题研究摘要：我国关于社会化养老的相关规定主要分散在宪法、法律、行政法规、地方性法规及规范性文件之中，且立法较为单一地关注社会保险，忽视了社会力量的其他作用因素，顶层立法与地方立法之间亦存在衔接不足的问题，对于特殊老年人的权益保护也不够。未来应通过制定省级地方性法规的方式对社会化养老予以规范，丰富社会化养老的服务内容，引入社会力量参与服务，预留衔接法律的空间，注重保护特殊群体。关键词：社会化养老；地方立法；地方性法规中图分类号：D922.182文献标识码：A文章编号:1007-8207(2

2、017)01-0082-07收稿日期：2016-08-10作者简介：赵竹茵(1979—)，女，黑龙江伊春人，广州市社会科学院政治法律研究所，法学博士，研究方向为地方立法与基层治理。改革开放之后，随着社会结构的变化，宗族家庭逐渐瓦解，施行多年的计划生育政策使各种小型、新型家庭不断出现，养老己突破了传统社会中的子女“赡养老人”模式，主体从家庭、子女日益多元化为包括老人子女及本人在内的家庭、社区、国家以至整个社会；养老的内容也超越了亲情上的温暖和慰藉、身体方面的照管和关怀，进而关涉到社会保险、救济、福利及国家财政、税收等

3、相关的制度、政策体系的建立和完善。养老问题的复杂性决定了新形势下的社会化养老需要得到有针对性的立法引导与支持，而这些立法的内容不仅要符合当地经济社会发展的实际情况，而且要具有面向未来的调整空间。在我国当前的形势下，由于各地区的经济、社会发展不平衡，城乡二元化现象仍然比较突出，在全国范围内制定统一、细化的社会化养老法律存在一定的困难，因此，基于《立法法》对于地方立法权的规定，应鼓励有立法权的地方主体在遵照国家顶层设计的基础上，结合各地区的实际情况，充分行使立法权。通过地方立法引导规范社会化养老，对于社会化养老问题的解

4、决将发挥较强的、具有针对性的指引作用。在地方立法的视域下研究社会化养老相关问题，对于发展、完善我国的社会化养老相关立法具有重要的理论和实践意义。一、社会化养老的立法现状当前，我国并没有一部单独的养老法，关于社会化养老的相关内容多分散在不同层级、不同领域的法律中。在宪法、法律、行政法规、地方性法规及规章屮都有关于社会化养老的规定，这些规定又多包含在《劳动法》《保险法》《企业法》等相关领域的法律之中。我国《宪法》对于公民的社会化养老作出了较为宏观的规定。《宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国

5、家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”[1]《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”[2]可见，《宪法》规定了退休人员的生活受到国家和社会的保障，以及公民在年老时从国家和社会获得物质帮助的权利。就社会化养老方面的立法而言，《宪法》第45条第1款的规定具有纲领性、全面性意义，因为该条款所针对的年老的公民覆盖了社会化养老的全部对象，可以作为社会化

6、养老中贯彻老年公民获得物质帮助权利的立法依据。而第44条针对的对象仅为企事业组织的职工和国家机关工作人员，是对社会化养老的特殊主体一一企事业组织和国家机关退休人员的特别规定，属于社会化立法的特别规定。《宪法》是我国的根本法，具有最高法律效力。根据我国《立法法》第87条的规定，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。[3]我国关于社会化养老的法律规定散见于我国现行的《劳动法》《老年人权益保障法》《社会保险法》等法律之屮。如《劳动法》第70条规定:“国家发展社会保险事业，建立社会保险

7、制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”第73条规定：“劳动者在退休、患病、负伤、因工伤残或者患职业病、失业、生育等情形下依法享受社会保险待遇。”[4]《劳动法》明确提出了设立社会保障基金作为劳动者社会化养老的资金来源。可见，《劳动法》在《宪法》的规定下作了较为具体的延伸。从整体上看，《劳动法》所面向的社会化养老对象是劳动者，采取的措施主要是建立社会保险制度。2015年修订的《老年人权益保障法》第5条规定：“国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平。国

8、家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”[5]集屮规定了老年人从国家和社会获得物质帮助、享受社会服务和社会优待、参与社会发展和共享发展成果等权利；明确了应对人口老龄化的战略定位；对老年人社会保障体系和社会养老服务体系以及老年优待作出了原则性规定，从经费保障、规划制定和老龄工作机构职责三个层面进一步明确了政府发展老龄事业、做好老年