浅析《广州市建筑废弃物管理条例》可操作性

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1、浅析《广州市建筑废弃物管理条例》可操作性一、何谓可操作性？十二届全国人大第二次会议上，张德江说，“当前，人民群众对立法的期盼，是法律管不管用，能不能解决实际问题。”一部能够回应社会问题，解决问题的法律，才具有生命力和可操作性，才不会沦为一纸空文。那何谓可操作性？在我国有关的法律法规中可以找到关于“可操作性”的规定，如国务院2001年制定的《行政法规制定程序条例》第5条规定：“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。”《规章制定程序条例》第7条也规定：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。”这两个规定并没有明确地阐述“可操作

2、性”的内涵，但是从它在语句1中的意思，可以推断出它是属于对立法技术层面上的一个要求。二、可操作性作为地方立法后评估的指标之一可操作性作为立法技术层面上的一个要求，成为评估一部法律的重要指标之一。不同地方对于立法后评估的指标设定存在一些差别，但是，操作性是共通的必不可少的一个指标，建立在合宪性、合法性、合理性以及立法技术评估的基础上，操作性的评估成为立法后评估活动中举足轻重的部分。《南京市人大常委会立法后评估办法》第十四条规定了南京市人大常委立法后评估需要依据的标准中第五个标准为“可操作性标准，即地方性法规中规定的执法体制、机制、措施是否具体可行，具有针对性。”广州市人民代表大会常务委员

3、会制定的《广州市人大常委会立法后评估办法》中的第十一条是关于立法后评估的评估指标的规定，其中第三个指标为操作性，“包括法规规定的管理体制是否适应客观实际需要、是否具有现实针对性；管理制度、措施是否明确、完备、可行；行政程序是否易于操作、畅顺、快捷、便民；实施性的法规对上位法的补充规定是否细化具体、是否可行等。”本文是对《广州市建筑废弃物管理条例》进行立法后评估中的操作性评估，因此遵循《广州市人大常委会立法后评估办法》关于“操作性”的标准。三、《广州建筑废弃物管理条例》的立法背景（一）国外立法背景建筑垃圾是全世界面临的问题，随着世界各国城镇化进程不断加快，建筑规模日益扩大，被取代的老旧建

4、筑物也随之增多，在拆除、改造下，建筑废弃物的处理量也逐年增加。发达国家回应社会发展的客观需要，纷纷运用法律政策手段来加强治理，通过立法规制建筑废弃物的污染防治和回收利用，如德国1972年颁布的《废弃物处理法》、日本于1970年公布的《废弃物处理法》、美国于1976年颁布的《资源保护和回收法》、欧洲经济共同体于1975年通过的《废物指令》。20世纪80年代末90年代初循环经济理念等新的经济发展理念的提出后，各国的关于废物处理条例有随着经济发展的需要，相应地对法条做出了修改，在本文看来，这其实是“操作性评估”的过程，由于发现已制定的法律无法跟上经济发展的理念，因此采取了修法的举措。如德国作

5、为世界上最早进行循环经济立法的国家，其1998年修改的《循环经济和废弃物处置法》第4条强调了循环经济的两个原则：一是避免产生废弃物，减少废物的产生量及其危害性；二是进行废物利用，包括用来获取能源。彳除此，日本于2000年颁布了《建筑废弃物再生法》这一单项法律，专门调整建筑废弃物的回收与循环利用的问参见汪全胜：《论立法的可操作性评估》，《山西大学学报》第32卷第4期2参见乔刚：《城市建筑废物回收与循环利用法律规制研究》，光明日报出版社2014年版，第92页题。（二）国内立法背景世界上年新建建筑量最大的国家就是中国，建筑废弃物已成为我国城市单一品种排放数量最大最集中的固体废弃物，建筑垃圾已

6、占到垃圾总量的30%-40%,其利用率不到3%,每年有相当于生活垃圾的5倍的建筑垃圾亟待处理。相较于发达国家，我国对于建筑废弃物处理的立法较晚，并且循环经济发展理念不够强，我国仅有一部关于建筑废弃物管理的专项立法——《城市建筑垃圾管理规定》，从效力层级来看，该规定只是一个部门规章，管理范围也有限，《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》中虽然也包含建筑废弃物管理的有关规定，但毕竟不是专项立法。同时，配套法规、实施细则落后。在我国的《循环经济促进法》、《清洁生产法》的立法过程中，尽管体现到对建筑废弃物进行循环利用的思想，但是这些法律过于抽象，原则性有余而可操作性不强，尤其体现为这些

7、法律中有多处授权性规定，授权有关机关制度配套的行踪法规、规章、名录、标准等，但由于配套法规、实施细则迟迟4未出台，使得法律在调整建筑废物的循环利用关系中无法可依。广州市的建筑废弃物管理问题也不容小觑。广州每年产生的建筑垃圾有1400万吨，建筑废弃物年均排放约2400万立方米，其中，2100万立方米是建设工地基坑下挖的余泥，有60%是用于消纳场回填、建设工地源头自我平衡，及工地间相互利用回填，剩余的40%通过陆路和水路运往佛山、中山、东莞等地回填