“单边主义治国”？行政令：美国总统“扩权”利器

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1、“单边主义治国”？行政令：美国总统“扩权”利器1月27F1,上任第八天，美国新任总统特朗普挥笔一就，签署了上任以来的第5项总统行政令，即美国行政令第13769号一一“保护美国禁止国外恐怖分子入境令”。这是一条涉及移民、难民、边境管控等多项具体政策的行政令，长达11条的命令中，一些内容备受争议，如120天内，禁止任何国家的难民入境；90天内，禁止来自伊拉克、伊朗、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门等七个穆斯林为主国家的公民入境；无限期禁止叙利亚难民入境等。自就任之日起，这位新总统就忙不迭地签署各种行政令，在医保、国防、移民、外交、能源

2、等众多领域打下自己的烙印。截至2月末，他签署的行政令己有13项。最受关注的行政举措特朗普签署上述行政令后的24个小时里，美国和部分相关国家的机场海关便迎来了一场混乱。据媒体保守估计，当天有6到9万人的签证受到影响。这一“入境禁令”也迅速遭到了口诛笔伐，律师们也在当夜驻守机场，试图打响一场法律战。行政令“见效”的速度之快、范围之广、影响之大，强力地彰显了总统在行政和执法事务上的巨大权力，生动地体现了美国国父之一汉密尔顿对行政机关首脑的期待一一强而有力。追溯起来，从美国第一任总统华盛顿开始，除了过早因病去世的哈里森，每一位总统都曾签署行

3、政令。按照美国宪法起草者的构想，国会行使立法权，负责起草法案，总统及其所领导的行政单位，来忠实地执行和落实。但现实中的情况比宪法中规定的要复杂得多，国会的某一项立法很难面面俱到，更遑论与时俱进，法案内容总会留下不少空白，让具体负责实施该法律的部门根据国会的立法精祌，结合实际情况设立规范标准和操作细则。这些由行政部门出台的标准、规定、备忘录、意见、指南统称为“规制”，属于广义上“法律”的一部分，但地位上从属于国会的法律。同时，考虑到行政部门在经验、人力、资金等各方面的优势，国会和法院也越来越尊重行政部门在规制起草上的专业性，让这些规制

4、在现实生活巾扮演的角色越来越重要。而行政部门如何“诠释”国会的立法精神，一方面受到具体情况的影响，一方面受到他们的最高领导一一总统的意志影响。作为宪法授权去“忠实执行法律”的那个人，美国总统通常有两个选择去推动自己的政策议程：一是向国会递交白宫提出的政策主张和建议，寻求国会议员的理解并以立法形式给予支持；二是采取“单边”行动，通过签署和颁布各种“行政举措”(executiveaction)的方式确立一定的政策方针。总统的“行政举措”种类多样，例如总统宣言(proclamation)、总统指令(directive)、总统备忘录(mem

5、orandum)和总统行政令(executiveorder）等0虽然美国宪法中对这些举措无明确规定，但宪法第二条赋予总统的“执行权”(executivepower)多被用来当作法律依据，总统的行政举措中，多项属于广义“法律”的一部分，例如此次闹上风口浪尖的行政令。另据2009年司法部的一份声明中确认，指令和备忘录也与行政令具有相同的法律效力。美国历史上第一道行政令实际上是1789年由华盛顿发布，那时正值法英战争时期，他下令联邦政府各部门对介入欧洲事务的美国公民发起诉讼，避免因为个别人的行为让美国卷入欧洲战争。不过，这一行政令在当时并

6、未全面公布，只有受指导的机构能够看到。与其相同，早期的行政令多未被公布或记录，直至1907年，西奥多？罗斯福执政期间，美国国务院制定了一个针对行政令的编码方案，要求自1862年10月20日，时任总统林肯当天发布的行政令开始编码。而1936年，据《联邦登记法案》规定，行政令还被要求出版在《联邦登记》日报上。与国会通过的法律类似，冇编号、可查找，再加上往往直接要求行政部门成员执行其命令，这让行政令比总统的其他行政举措更受关注。总统扩权的助力虽然无论是行政令还是总统备忘录等，在地位上都要从属于国会的法律，不能与现行法律相违背，但一般而言，

7、总统行使行政令，目的就是加速其政策??施的进程，并从一定程度上回避了來自国会的制约，甚至使得总统实权逐步扩大。旱期，行政令都是因国会休会，无法推动国会立法或咨询国会意见的时候，总统为了第一时间解决问题而颁布。其中，最常见的原因便是战争。内战、两次世界大战时期，总统都曾采用行政令先发制人，解决棘手的国家安全问题。美国内战期间，及内战后的重建期内，林肯便于1861年发布行政令，暂停在马里兰州及部分中西部州执行人身保护令；二战后期，富兰克林?罗斯福把大约12万日侨或日裔美国公民关进特设的拘留中心，其实也是基于一纸行政令。后来，行政令涉及的

8、内容便很快超出国家安全的范畴，开始越来越多地介入到具体政府部门的运作之中，以此来调整经济运行和市场关系。比如里根甫一上任发布的一则行政令，就是为企业“松绑”，大幅削减此前下属部门通过的、在他看来阻碍经济发展的法规。行政令有时候也被用于