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1、试论我国的污染者负担原则(2012学年《环境与资源法》论文)年级2011级行政3班专业法律硕士（非法学）课程名称环境与资源法学生姓名张粉学号201100352082指导老师林宗浩2012年6月9日8试论我国的污染者负担原则[摘要]我国的“污染者负担”原则是借鉴国际社会普遍采用的“污染者付费原则”提出的。该原则在我国的环境立法中经历了一个渐进深化的发展过程。它作为环境法的一项基本原则,贯穿于整个环境法体系,对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。关键词：污染者负担；环境污染；赔偿责任一、我国“污染者负担”原则的
2、由来在相当长的一段时期里,人们对自然的认识存在局限,认为自然资源具有无限性,取之不尽,用之不竭：认为环境具有包容性,可以无限制地承纳人类的排放。因而,当工业企业将大量污染物排入环境中造成环境污染需要处理时,传统的做法是造成环境污染的人只要没有对具体的人或财产造成直接损害就无须承担任何责任,由国家出资治理污染、由公民承受污染的危害。随着环境污染和环境破坏的加剧,国家对环境保护的投资也越来越大。于是,有人开始对此提出质疑和反对,认为国家投资实际上是全体纳税人的投资,凭什么个别人造成的环境污染或破坏要由全体社会成
3、员来为其负担呢。针对这一问题,由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首次提出了“污染者付费”原则，该原则有利于实现社会公平和防治环境污染,很快得到国际组织和各国的积极响应,并被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。1992年在联合国环境与发展大会上通过的《关于环境与发展的里约宣言》的原则13规定:“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”,该宣言的原则16中也规定:“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”这是对污染者付费原则
4、的国际认可,在其影响下,各国纷纷将“污染者付费”原则作为环境立法的一项重要基本原则并加以确认。欧共体在它的第一个环境行动计划中宣布污染者付费原则为欧共体环境政策原则，许多国家也在法律上确立了“污染者付费”原则的地位。我国的“污染者负担”原则正是在借鉴国际社会普遍采用的“污染者付费”原则的基础上,结合中国的实际提出的。“污染者负担”原则与“污染者付费”原则具有许多共同之处,但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉,好像污染者只负有金钱义务,8污染者所承担的环境责任形式只能是经
5、济性补偿(“付费”)。事实上,“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面,像环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的,其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面,污染者的责任也不只是损害赔偿,还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用(“付费”)在内的诸多法定义务,更符合这一原则的宗旨和本意。二、我国“污染者负担”原则在环境立法中的演进在我国,“污染者负担”原则最初是以“谁污染,
6、谁治理”的提法出现。1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》第六条曾规定:已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照“谁污染谁治理”的原则,制定规划,积极治理,或者报请主管部门批准转产、搬迁。1981年国务院《关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》突出强调:“工厂企业及其主管部门,必须按照‘谁污染,谁治理'的原则,切实负起治理污染的责任。”1989年的《中华人民共和国环境保护法》则将“谁污染,谁治理”原则修改为“污染者治理”原则。该法对污染者的责任规定为:“产生环境污染和其他公害的单位,必须
7、把环境保护工作纳入自己的计划,建立环境保护责任制度;采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的……对环境的污染和危害”、“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。”有学者将之归纳为“开发者养护,污染者治理原则”。应该说“谁污染,谁治理”的文字表达明确了负担主体是排污者。实行该原则有利于明确治污责任,促使企业加强管理和技术改造,筹集治污资金,但该原则将治污责任限制在只对已经产生的污染负责,而且仅仅对污染的治理负责,实践中容易理解为只是治理污染
8、源的责任,而治污责任并非污染者的全部责任,应包含对污染造成损失的赔偿责任。而且,这种仅限于治理,将配备防治污染设施、缴纳排污费、征收污染税等负担形式排除在外的原则,是一种消极的事后补救原则,在很大程度上不能贯穿于环境管理的全过程,从而也就失去了作为环境法基本原则的应有的价值和功能。当人们意识到环境污染和生态保护并不是两个孤立存在的环境问题,应当综合考虑,进行一体化控制时,1990年国务院《关于进一步加强环境保护工
