合同关系视域下政府购买律师法律服务研究

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1、合同关系视域下政府购买律师法律服务研究〔摘要〕政府购买律师刑事法律援助服务可以采取合同外包方式，然而，刑事法律援助案件外包合同的法律性质无法简单地界定为民事合同或者行政合同，如果立足于公民律师辩护的宪法性权利、刑事法律援助的国家义务性与合同制度运作遵循市场规律的立场，这一合同是兼具民事合同与行政合同某些特性的混合性质的合同，所以可界定为特殊的为第三人利益合同。从法律适用角度上看，刑事法律援助案件外包合同中三方主体之间的权利义务关系适用公法与私法的有关规则。中国4/vie　　〔关键词〕刑事法律援助；合

2、同制度；合同外包；辩护合同；称职辩护　　〔中图分类号〕DF85〔文献标识码〕A〔〕1000-4769（2017）01-0089-07　　一、引言　　在现代法治国家，公共服务与公民的利益存在重大关系，政府负有为公民提供公共服务的义务。长期以来政府直接为公民提供公共服务，垄断公共服务市场，这不仅未能提供优质的服务，反而导致一些政府机构膨胀，行政效率低下，财政负担加重。在这一背景下，为了有效利用市场机制的优势，自20世纪70代开始，一些国家开始推行政府购买公共服务（GovernmentProcuremen

3、tofPublicServices），即政府主要采用合同形式向社会购买特定的公共服务。政府购买公共服务常采用合同形式，例如，我国政府采购要求按照合同方式进行，美国政府购买服务主要采用合同外包（contractingout）。合同作为调整私法领域的主要形式，越来越多地出现在公法领域，“合同治理”成为实现政府职能的重要途径，“作为近年来改善政府的效率和有效性的意图的一部分，有一个明显的转变趋于尝试合同关系的各种形式。”〔1〕　　当今世界，刑事法律援助既是公民之基本权利，亦是现代法治国家之基本义务，所以被

4、很多国家纳入公共服务的范畴。实践中，一些国家采用合同制度（ContracSystem）以履行刑事法律援助义务。合同制度，又称合同项目（ContractProgram），它是指政府（或法律援助管理部门）与律师、律师事务所、律师协会及相关非营利性组织等个人或者机构，以竞争性投标或者协商的方式，签订为犯罪嫌疑人、被告人提供刑事法律援助的合同，按照合同约定，合同律师具体实施辩护活动，国家以公共财政支付报酬的刑事法律援助实施机制。可见，合同制度是政府购买律师法律服务的一种形式，即政府合同外包刑事法律援助案件，

5、可以说，这是政府购买公共服务在刑事法律援助中的体现。在世界范围内，美国一些司法辖区早在1970年代末开始采用合同制度，��前合同制度在美国贫困者辩护（IndigentDefense）体系中占有重要地位。有关美国刑事法律援助中合同制度的演进，参见吴羽《美国刑事法律援助中的合同制度研究：成因、发展与困境》，《大连海事大学学报（社会科学版）》2016年第2期。1990年代开始，加拿大、英国、澳大利亚等国家也开始在刑事法律援中采用合同制度。在笔者看来，正是由于犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助权并非一开始就属

6、于政府的责任，所以辩护合同制度的发展与传统意义上的政府购买公共服务存在一定的差异：合同制度产生的重要背景是公民律师辩护权的宪法化后，促使国家兑现刑事法律援助义务方式的创新发展；传统意义上的政府购买公共服务属于国家治理中引入市场与社会机制，质言之，二者实现形式类似，但发展路径存在不同。事实上，政府购买律师的刑事法律援助服务不仅基于法律职业之传统，更在于辩护活动因其专业性只能由律师担当。从某种意义上说，合同制度与政府购买公共服务属于天然的结合，它的发展前景值得期待。　　近年来，我国日益重视刑事诉讼中犯罪

7、嫌疑人、被告人的权利保障。显然，要维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，就是要给予他们有效的律师帮助，而大多数犯罪嫌疑人、被告人为贫困者，因而建构富有成效的刑事法律援助实施机制就显得极为关键。2012年新修订的《刑事诉讼法》进一步扩大了刑事法律援助的范围，刑事法律援助案件的激增将不可避免，如何完善与发展我国目前相对单一的刑事法律援助实施机制，作为在域外运作成熟，并有良好效果的合同制度无疑值得我们关注。2013年，中共十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推广政府购买服务，凡

8、属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2014年，我国财政部、民政部和工商总局联合发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》将法律援助纳入政府购买服务指导性目录，我国部分地方政府也将法律援助纳入政府购买服务目录中。法律援助成为政府购买服务的内容，政府若要发挥市场优势、引入竞争机制，采用“合同制”治理将会是一种有效的方式。事实上，我国一些地区开始实行法律援助案件承办“合同制”，即援助机构公开发布签订合同的条件，与符合条件的律师事务所签订服