对乡镇公推直选困境考察

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1、对乡镇公推直选困境考察【摘要】乡镇公推直选是我国基层民主发展的突破，在我国政治发展进程中具有战略性意义。由于面临政治压力和理论冲突，乡镇长直选被迫停止。而随后出现的乡镇党委公推直选，则因为与组织权力来源不同的问题，面临难以升级的困境。【关键词】乡镇长；乡镇党委；公推直选公推直选作为基层民主/基层治理的手段，起始于上世纪末，于本世纪初几年内兴盛，而今在这个政府换届的春秋，似乎遇到了瓶颈。从村级单位向乡镇升级的公推直选，从1998年四川遂宁步云乡起始并逐步推广试点，十余年过去，仍然徘徊于正式制度化门槛之外，更遑论由乡镇向上级单位逐步的升级化过程。这与上世纪80年代初农村基层民主制度火速入宪

2、相比，不得不令人深思。本文就旨在运用国家与社会理论，对此一困境的形成作一梳理和初步考察。一、乡镇长公推直选如其名，公推直选包括两个步骤：公推与直选。公推是指基层党委领导层通过包括党员以外的具有投票资格的人员投票选取候选人；直选则是由普通党员直接选举，选出领导层或领导干部。在村这一级，公推直选已经可以落实到进入村委书记和村支部书记选举的流程，在乡镇一级，公推直选也曾试行过，试行范围主要是围绕乡镇长的选举工作展开。从理论角度来看，乡镇长选举的出现，是长期施行村级选举所带来的政治压力必然的结果。农民早已在村级选举的经验中获得了对选举的认识，初步拥有了选民意识。可以说，乡镇长选举，这是村级选举

3、形成的的基层政权合法性的再提升。中央也认识到这一理论上的必然结果，所以在党的十五大拫告中专门有所著述。以中央作后盾，地方推进乡镇长直选才有真正助力。反过来有朝一日助力消失并变为阻力时，这种基层民主大发展的盛况也就难逃罢花一现的境遇。查庆久在《法制日报》发表名为《民主不能超越法律》的文章，指出乡镇长公推直选并不是合法的追求民主，它是违宪行为，这样做到头来会使民主与法治双败，而非共赢。［1］之后在2001年，中央下发“中央12号文件”，认为过去有的地方进行乡镇长公推直选，是不符合地方组织法和先发的，理当“依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举

4、产生。”［2］该文件最终决定了乡镇长选举改革的基调和走向，至2004年全国范围内的选举改革悉数停摆。究其主因，乡镇长直选备受争议，是由于这种做法与党管干部的总原则相左。乡镇长公推直选不像村级选举，在理论上村级选举才是群众自治的范畴，但它乡镇长直选仍然涉及到了权力来源改变的问题。我国的群众自治理论是将国家社会两分，乡镇基层政权以下的村社才是“社会”。社会并不被国家所包容，社会也不是国家的权力来源基础。这个自治理论很大程度上是在改开早期村民自治遍地开花后，由学者归纳总结的，并非理论先行指导实践的结果。这就造成了这样一个事实：在村一级实施自治有理论来源，而当社会发:伴随的政治权利需求提高后，

5、国家与社会的关系发生了改变，社会自治需求的膨胀与大众民意授予乡镇长权力合法化相契合时，乡镇长选举完成乡民自治的政治结果却无理论支撑和法律支持。而村级所有的两委矛盾更有跃升至乡镇一级的趋势，可以预见到的是，冲突一旦发生，其烈度将更大，性质将更为严重，我国基层政权的合法性将受到巨大冲击。乡镇长直选的停摆，得使公推直选试点的侧重转向了乡镇党委书记。二、乡镇委书记公推直选党的十六大对党内民主的重视提升，乡镇党委公推直选成为党内民主的试验田。只不过这一回，公推直选被当作作为党内选举的机制创新。它有别于直接选举，也有别于传统的干部选拔。一个完整的公推直选过程通常包括宣传动员、公开报名、资格审查、民

6、主评议、组织考察、上级党委酝酿、驻点调研、演讲答辩、党员投票等步骤。这些步骤又大体可以简化为三个阶段：推荐阶段（宣传动员、公开报名、结构推荐、票决雨轩）、把关阶段（资格审查、民主评议、组织考察、上级党委酝酿）和选举阶段（驻点调研、演讲答辩、党员投票）。[3]公推直选党委书记有卓有成效的一方面，它为组织选拔干部提供了更广泛的民意基础，获得了选民的同意，其职权合法性得到了拓展。但是，后期把关阶段作为组织选拔干部的必然环节，又阻碍了民意票决的彻鹿表迗，这为民众对选举结果诟病埋下了伏笔。此外，乡镇党委公推直选也派生出一些制度层面的问题。比如，乡镇党委公推直选与人大制度存在关系难以协调的问题。因

7、为通过公推直选上来的乡镇党委班子，实际上实现了政府主要领导成员的换届。这样，让法律规定的乡镇人大对于乡镇政府领导人的选举和表决权力处于名存实亡状态。四川和湖北的一些试点也验证了这一现实。公推直选实际上弱化了人大选举的权威性。不过不管怎样说，乡镇党委公推直选的体制约束最终达到了约束领导干部的目的。尽管与乡镇长直选相比，公推直选保留了上级党委和组织部门在提名、资格审查、组织考察以及常委酝酿等多项权力，但竞争性选举本身对干部选拔制度的冲击仍然十分显著