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1、公共政策的本质的浅议ok3ail:hrz2001263.Tel:010-62762849。地址:北京大学政治学与行政管理系47#2102室(100871)。着作权所有,转载请联系作者。一、导言自哈罗德·拉斯维尔(HaroldD.LassasR.Dye)认为:“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5](p1)这一定义不仅看到了政府的“为”,又注意到了政府的“不为”,因而具有明显的行为主义色彩,体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”,就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示;所谓“不为”,就是
2、政府遵循一种放任主义的不干涉原则,不采取任何行动,不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革,这是在执行“为”的政策;同时,朱镕基总理指出:“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式,也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是,下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”,显然不是遵循政府的行为,而是遵循一定的规则和符号表示。因此,把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。(4)罗伯特·艾思顿(R
3、obertEyestone)的定义则最为宽泛。他认为:“从广义上讲,公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[7](p18)这个观点显然受到了生态行政学的影响。事实上,公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数,即P=f(G,E),这里P指公共政策,G指政府系统,E指生存环境。政府做出一定的公共政策,本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看,公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此,艾思顿的观点是比较深刻的。但是,政府环境究竟是什么?难道仅仅是其周围环境吗?对此,他并未
4、做出令人信服的回答。我们认为,政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的,而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时,环境既有一般(社会)环境,又有具体(工作)环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的,而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外,还有可能影响组织(或被它影响)的因素与现象。很清楚,环境是个连续统一体,其中相关性只是个程度问题。’”[8](p156)甚至,迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环
5、境”。[9](p274)可见,作为一种开放系统的社会组织,政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而,仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。(5)后行为主义政治学家戴维·伊斯顿(DavidEaston)从其政治系统分析理论出发,认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10](p4-5)换言之,“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11](p123)这个观点指出了公共政策的价值分配功能,因而颇受学界的青睐。但是,这一定义本身存在四个问题:首先,究竟什么是价值?根据
6、戴维·伊斯顿的理解,这里的价值不仅包括实物、资金,还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而,在社会科学研究中,价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语,价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用;而另一方面,价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策,显然违背了这一原则。其次,公共政策仅止于分配吗?公共政策的确具有价值分配功能,但人们会沿着这一话语逻辑发问:公共政策仅止于分配吗?与分配同系列的生产、交换和消费,是否也
7、是公共政策的功能所在?我们认为,公共政策除了分配社会价值的功能外,还具有生产、交换和消费社会价值的功能,表现在:1)政府通过执行直接投资、国家控股等政策,直接创制公共物品和公共服务(尽管各国的国有化程度不同)。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2)通过签订和执行政府间外贸协议,遵循比较优势原则,互相交换社会价值。如今我国积极推行的“入世”政策,本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠;3)通过制定扩大内需等政策,鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能,公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了
8、存在的意义。再次,全社会的价值都能够分配吗?在戴维·伊斯顿的视野中,价值就是对人们有价值的东西。然而,对人们有效用的东西太多了:阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值;财产、权力、地位
