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1、公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换ok3er-driven)、社会导向(munity-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented),强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。一、西方公共行政学发展的民主价值取向西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期,西方社会,特别是美国社会经历了许多社会变革,导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和
2、专业化强调的是系统化的规则与内部程序,这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下,从解决这一基本冲突出发,威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(TheStudyofPublicAdministration),提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域。他认为,就政府应当做什么而言,政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定,这种执行过程不是政治干预。???(P.5)根据威尔逊的观点,政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上,他进一步阐发了公共行政应当从政治
3、中分离出来的基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上,它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”同时,他还认为,建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路,使政府专心处理公务和少作政治干预,加强和纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来美誉???(p119一222)。威尔逊“政治一行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分离出来,建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。1926年
4、怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论>>(IntroductiontotheStudyofPublicAdministra-tion),更鲜明地提出了行政已经成为,而且将继续是现代政府的中心问题???(Leonardarket-basedPublicManagement)、企业家政府(Entre-preneurialGovernment)、顾客至上(puttingthecustomerfirst)等措施在实践中的广泛运用。市场化是西方国家行政改革普遍采取的打破政府管理垄断、提高服务质量与效率的重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场的力量,鼓励民间扮演
5、过去政府承担的部分角色,使民间机构共同分担营运的风险,协助政府处理公共事务,刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人的独立程度与参与意识具有重要的意义。在改革前政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给,政府直接面对社会公共事务和消费者公众。在这种政府行政模式下,主要强调的是政府管理对企业、社会群团组织以及公民个人的制约,强调政府管理以政府行政组织自身制定的规则为依归。因此,政府垄断管理模式是一种严格的规则控制与过程控制。与政府垄断管理模式不同,市场化管理模式着眼于重新界定与优化政府的职能,通过租赁、承包、合同、采购、招标等方式,把原来由政府包揽管理的部
6、分公共事务和提供的公共服务民营化与市场化,由市场企业主体、中介组织和公民个人通过竞争的方式来提供。这样,减少了政府对社会与市场的干预,收缩了政府的社会职能、经济职能和相应的机构,实现了政府从社会中的部分撤退,打破了政府对公共事务管理和公共服务供给的垄断。政府不再直接面对社会公共事务和公众,而是由企业主体、中介组织和经营者个人直接面对社会公共事务和公众;政府的责任是确定这些公共服务的供给者所提供服务的质量和价格标准,以保证他们无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益,保障社会公平。在市场化管理模式下,不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人的监督、协调和管理的权力;而且
7、,也强调这种权力的行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主的程度以及市场运行机制的制约。因此,市场化管理模式对政魔行政组织的价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式产生了积极的影响,甚至还在政府行政组织的外围形成强大的压力,从而促进政府公正行政、公开行政。(二)绩效评估运动中的民主行政政府绩效评估是当代公共行政各个理论派别的共同主张,也是政府改革运动所普遍采取的又一重大措施,推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。概括地说,政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众
