论行政程序法的功能

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1、论行政程序法的功能*王万华：中国政法大学诉讼法研究中心副教授，博士后。在笔者参加的数次研讨会中，均有不少与会者，特别是来自行政机关的同志反对制定统一的行政程序法典。其实我国已有10余个省、市的地方行政法规或地方政府规章规定了行政执法条例，而观察其行政执法条例70%以上的条款是关于行政程序的规定，反映出实践对行政程序立法的需要。分析反对者的意见，笔者发现目前对正当程序在现代复杂社会所能发挥的功能的认识还比较模糊，故撰写了此篇论文，意在阐释行政程序法所建立的正当行政程序制度对建立民主、公正、公开的现代行政管理机制，以应对利益主体

2、日益多元化、社会结构日益复杂的现代社会所能发挥的功能。王万华*【摘要】现代行政程序法承载了宪法关于行政权力遵循正当法律程序行使的要求，规定了公民在行政权力运行过程中享有的诸多程序权利，建立了普遍适用的正当行政程序制度，体现了行政的民主、效率。行政程序法典的制定，一方面完善了行政权力规范机制，使对行政权力的制约由实体法扩展至程序法，由法院的事后监督扩展至相对人的事前参与；另一方面，在行政机关与相对人之间建立了良好的信赖与合作关系，减少二者的摩擦，增强了公共决策与行政决定的可接受性，使行政机关得以更好应对日益复杂的公共决策环境，

3、完成日益繁重的政府职能。【关键词】行政程序法；正当行政程序；功能广义的行政程序法是关于行政权力运行程序的法律规范的总称，而任何社会形态下公共管理权力都需要通过一定的程序规则来运行，因此，行政程序法并非现代社会独有的产物。但奥地利、美国、德国、瑞士、日本等发达国家自20世纪以来所制定的行政程序法与之前的行政程序法相比较，从形式到内容，均发生了根本的变化。就形式而言，出现了统一的行政程序法典，且被定位为行政程序的基本法，在德国等国家还被定位为行政权力的基本法；就内容而言，由过去的以内部行政程序规定为主转向重点规范外部行政程序，规

4、定了相对人在行政权力运行过程中享有的诸多程序权利，体现了行政管理的民主。作为一部以行政权力正当运行为规范对象的法典，现代行政程序法无疑是民主政治的产物，但民主政治早于18世纪末即建立而行政程序法典迟至20世纪特别是二战以后才得以在全球范围内大规模兴起的事实也说明民主政治的建立只是为行政程序法的制定提供了前提条件，真正使行政程序法得以出台并在二战以后在世界范围内得到迅速发展的催化剂则是20世纪以来伴随着科学技术的进步与生产力的发展，行政权力在西方国家的不断扩张所导致的国家结构由议会主导向行政主导带来的一系列社会变化，相关内容请

5、参见拙著：《行政程序法研究》第三章第二节“行政程序法兴起的现实原因”，北京：中国法制出版社，2000年版，第60－70页。如社会服务职能和社会管理职能替代阶级统治职能成为政府的主要职能，政府与公民关系由二元对立结构向一体包容关系转换等等。这些变化客观上需要政府调整自身的行为方式，以适应新的决策环境和履行新的职能。行政程序法的制定显现了对这一需求的回应。正是行政程序法所规定的正当行政程序制度一方面建立了新的行政权力规范机制，使得对行政权力的制约由实体法扩展至程序法，由法院的事后监督扩展至相对人的事前参与，为相对人面对现代“行政

6、国家”提供了有效的权利保护机制；另一方面在行政机关与相对人之间建立了良好的信赖与合作关系，减少了二者的摩擦，增强了公共决策与行政决定的可接受性，使行政机关得以更好应对日益复杂的公共决策环境，完成日益繁重的政府职能。一、承载宪法关于行政权力的行使遵循正当法律程序的要求，建立普遍适用的正当行政程序制度8正当法律程序的理念源于英国普通法上的自然公正原则，所谓自然公正，是指任何人基于其固有的理性认为正当者。根据Ridgev.Baldwin一案的阐述，自然公正包含三项要素：（1）在公正的法庭前听审的权利；（2）获悉指控的权利；（3）就

7、指控进行答辩的权利。自然公正原则最初只适用于司法程序，后来扩大适用于行政程序中。根据英国议会委员会的建议，行政程序中的自然公正包括以下要素：（1）通知当事人；（2）当事人有表示意见的机会；（3）决策者应该公正；（4）决定应当说明理由；（5）告知当事人救济途径等。英国普通法上的自然公正原则所体现出来的程序正义思想为美国法律所承继。美国宪法修正案第5条、第14条规定联邦和州“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”，这标志着“正当程序”在美国作为一条宪法原则得以确立和保障，是公民在宪法上所享有的权利，任何制定法和权力

8、行使机关不得侵犯。根据美国法院的解释，正当程序条款包含“实质意义上的正当程序”和“程序性正当程序”两种含义，前者要求任何一项法律必须符合公平与正义；后者要求一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人享有要求听证的权利。王名扬著：《美国行政法》，北京：中国法制