关于未批先建项目处罚的解释

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1、关于未批先建项目处罚的解释作者：别涛违法建设项目应予严惩——谈未报批环评文件、未验收环保设施即已投产项目的处罚别涛2007-06-19编者按在建设项目的环境管理工作中，建设单位既未报批环境影响评价文件、也未申请环保设施验收，而主体工程擅自投产的现象十分普遍和突出，致使新的环境污染源和生态破坏源不断出现。在打击这类环境违法现象的过程中，一直存在着如何适用具体法规条文的问题，各级环保部门因此深受其扰。为了扭转这种不合理现象，国家有关立法机构和行政部门作出了持续努力。最近，全国人大常委会法制工作委员会根据国家环保总局的请示，专门就此问题作出了解释。这为环保部门正确适用有

2、关环境法律、法规的具体条文，惩处违法建设活动，提供了新的指导。为此，本报特别邀请国家环保总局政策法规司副巡视员别涛对国家有关建设项目环境管理的规定以及国家有关机关的相关解释进行全面分析，以便充分运用处罚手段遏制违法建设行为。我国对建设项目的环境管理实行环境影响评价制度和“三同时”制度，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》还对违反这两项制度的行为分别规定了相应的法律责任，国务院环保主管部门、国务院法制机构、全国人大常委会法制工作机构也分别做出相关解释国家环保总局及其前身原国家环保局先后就此问题作出过多次解释，以国家环保总局《关于执行〈建设项目环境保护管理

3、条例〉处罚规定的复函》(1999年11月2日，环发〔1999〕249号)为代表，总体精神是:“对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。”即对这类行为，应当责令停止生产或者使用，可以并处罚款。根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，行政执法工作中法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。据此，国家环保总局的解释属于有权解释，因而是有效的。2004年1月30日，国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十八条适用问题的请

4、示〉的复函》(国法秘函〔2004〕17号)指出:“对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。”2004年10月21日，国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十四条法律适用问题的请示〉的答复》(国法秘函〔2004〕302号)指出:“《建设项目环境保护管理条例》中的„建设项目‟，既包括在建项目，也包括已建项目。对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。”根据国务院2001年发布的《

5、行政法规制定程序条例》第三十三条:“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复。”据此，国务院法制办的解释也属于有权解释，因而也是有效的。针对国家环保总局的请示，全国人大常委会法制工作委员会于2007年3月21日，作出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》(法工委复〔2007〕2号):“关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者

6、使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”根据2000年通过的《立法法》第五十五条，“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。”据此，全国人大法工委的解释也属于有权解释，因而也是有效的。几份解释文件指明适用的法条似乎不尽相同，有人甚至认为相互之间存在矛盾。经过全面分析，我们认为，3个国家机关的相关解释，基于共同的前提，虽然各有侧重，但并不矛盾国家环保总局、国务院法制办、全国人大法工委的解释，都是以下列法律法规为基础的。根据《建设项目环境保

7、护管理条例》(1998年)第二十四条的规定，建设项目未报批环境影响评价文件，擅自开工建设的，环保部门应当“责令限期补办手续”。这条规定的基本精神已被2002年通过的《环境影响评价法》第三十一条所沿用。根据此条例第二十八条的规定，建设项目需要配套建设的环保设施未经验收，主体工程正式投入生产或者使用的，环保部门应当“责令停止生产或者使用”，可并处10万元以下罚款。同时，3个国家机关的解释又各有侧重。环境管理实践表明，未报批、未验收并已投产的项目，已经产生了实际的环境影响，它比仅仅违反报批程序的项目实际危害更大。国家环保总局要求首先应当停止其生产，其侧重点主要在于强调及

8、时控制实际