基于委托―代理视角的国有资本经营预算制度完善

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1、基于委托―代理视角的国有资本经营预算制度完善摘要：文章基于委托-代理的角度，从国有资本经营预算委托代理关系链条所带来的委托人和代理人目标函数背离入手，对国有资本经营预算中可能存在的道德风险、逆向选择及共谋行为等进行了具体的分析，并分别从激励与约束机制的角度提出了对于完善我国国有资本经营预算制度的一些建议。中国2/vie　　关键词：国有资本经营预算委托代理激励约束　　一、引言　　1949年以来，我国对于政府与国有企业之间分配关系的探索和改革从未停歇，并先后历经“政企合一”高度集权时期（1949―1977年）、“扩权让利”时期（1978―1

2、985年）、“两权分离”时期（1986―1992年）、“政企分开”时期（1993―2002年）和“政资分开”时期（2003―目前）。2007年发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的的意见》（国发[2007]26号）（以下简称《意见》）使国有资本经营预算制度正式建立，终结了长达13年对国有企业只征税不分红的制度，也使政府与国有企业之间分配关系改革迈进了一大步。　　然而自国有资本经营预算制度正式实施至今的近九年时间里，社会各界对其的争议和探讨也从未停止，不同的声音主要表现在国有资本经营预算的定位、政策功能、编制原则、编制主体、收入管理、支

3、出管理等方面。而理论界认为当前现行的国有资本经营预算制度存在的问题主要集中在收益范围和比例、支出的投放领域和主要形式以及制度的不够健全上，这也为国有企业资本经营预算研究提供了一个方向，或者说这些问题正是当前在理论上亟待解决的。　　《意见》中对国有资本经营预算的定义为：“国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分”。据此定义，国有资本经营预算的实施主体为国家（即所有者或者说是委托人），其所要取得的国有资本收益来自于经营者或者说是代理人的经营，这一过程体现了一种委托-代理关系，并

4、且国有资本经营预算中的委托代理关系并非简单的单层关系，而是复杂的多级关系。　　本文正是希望从这种复杂的委托代理关系出发，根据激励-约束机制提出可能的解决措施，以期能够完善我国现有的国有资本经营预算制度。　　二、委托-代理理论与国有资本经营预算　　20世纪60―70年代，irrless（1974）等从“黑匣子”中深入到企业内部组织的研究中，创立并发展了委托代理理论。在现代经济学中，委托代理关系被看作是一种契约，它指的是一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的

5、服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者即委托人，被授权者即代理人。由于委托人和代理人是两个有着不同目标函数的主体，且存在信息不对称，使得委托人对代理人背离其目标函数的行为难以监督，进而容易发生代理人损害委托人利益的情形。委托代理理论的核心就是研究在利益冲突和信息不对称下，委托人如何设计出最优契约来激励代理人（Sappington，1991）。现在，该理论也常被用来探讨国有企业中所有权与经营权分离的问题。　　显而易见，国有资本经营预算中也同样存在多层次的委托代理�P系。对于我国而言，国有资本为全民所有，作为终极所有权人的全民也是初始委托

6、人。然而，让全民来直接管理国有资本是不现实的，因此通过全国人民代表大会将国有资本委托给各级政府来经营和管理，各级政府又通过其设立的国有资产监督管理机构将国有资本授权给国有企业集团（或国有资本运营公司），最终国有资本运营公司又将国有资本委托给国有企业经营，至此，国有企业成为最终代理人。如此多层次的代理链条，加深了各级间的信息不对称程度，必然引发代理问题；同时，链条的中间层级既有代理人又是委托人的双重身份，易于引起共谋行为和腐败问题。同时，终极所有者虚位也在很大程度上使委托代理关系中的不确定性提高，代理人偏离委托人目标的可能性和风险增大。基

7、于此，必须建立行之有效的国有资本经营预算监督及评价制度，来缓解信息不对称问题。此外，从委托代理角度来看，实行国有资本经营预算制度，也可以减少管理者可支付的现金流，进而有效抑制国有企业的过度投资和缓解代理问题。　　三、委托代理问题在国有资本经营预算中的具体表现　　《意见》表明我国现行的国有资本经营预算是一种收支预算，下面主要围绕国有资本收入管理、支出管理以及预算的编制、审批、执行和评价的过程进行。　　（一）收支管理　　1.收入范围。根据《意见》，国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业，下同）上

8、交的国有资本收益，主要包括五类：一是国有独资企业按规定上交国家的利润；二是国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；三是企业国有产权（含国有股份）转让收入；四是国有独资企业清算收入（扣除清算费用）