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1、浅论地方自治问题及其对策地方自治是近代宪政的有机组成部分,最早起源于罗马的自治城市,后成为资产阶级反对封建专制,实现参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中,结合本国情况,发展了不同的地方自治理论,大体有:保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量,其理论有一些共同之处,即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提,发展和确保地方自治权力的实现,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的意愿,满足他
2、们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活。在经济全球化和政治民主化浪潮的冲击下,传统地方自治理论面临着新的挑战。关键词:地方自治,地方分权,中央集权,中央地方关系随着社会的发展,经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进-步压缩空间,政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力,打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态,扩大了参与主体的范围,中央地方关系的格局也随之发生了变化。因此地方自治观念面临着新的发展。一、地方自治的起源1、地方自治的含义一般认为,用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自
3、治市。"自治市"最早的定义起源于罗马,当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后,这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲,地方自治最早是对城市而言的,自治是扞卫城市特权的理论根据,是实现城市自由的手段,其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。因此,地方自治和城市自治是分不开的。自治,其字面意思为"自己管理自己",或"自己治理自己"。从表面上看,自治与"他治"相对,有人就持此论。但其实不然,自治非与"他治"相对,而与"官治"相对。地方自治是近代宪政的有机组成部分,"无论对任何一种宪法体制来说,都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺
4、的内容,予以明确定位"。与此同时,很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》,1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注,这意味着在今天,地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论,并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立,即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则,而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张,实现一种"源于人民,服务于人民的政治"的政治理想。2、地方
5、自治的内容地方自治是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定,不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治:"由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点,对地方的活动予以一定的承认,并给予相当的自治权,但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。"美国多数认为,它是"地方政府在州政府的监督下管理自己事务的[1][2][3][4][5][6][7][8][9]下一页法律能力",或者"地方自治是通过州向地方政府发布特许状,允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活
6、性的一种法律安排"。有人认为,地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制,实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家,通常规定地方自治机关由居民选举产生,由自治机关管理地方事务。《中国大百科全书》中认为,地方自治是“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体),在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”综合上述看法,地方自治可定义为,国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自
7、行处理自己的事务的政治制度。但是,以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端,过分强调竞争导致资源争夺,加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化,各国调整中央地方关系,重新树立对人性的信心和积极肯定,推崇合作性道德,以合作和依赖代替对立,确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。我们因该注意的是,由于各国原有基础的差异,这-发展趋势在各个国家的表现方式有所不同,原来权力集中的国家开始下放权力,原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时,几乎在所有国家出现了一个共同现象,即以行政合同和行
8、政指导的方式实现政府职能,政府以半官方和半民间的立场出现,模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位,增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着
