浅析对人民监督员制度试行中若干问题的思考

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1、浅析对人民监督员制度试行中若干问题的思考　　　　人民监督员制度的价值在于体现检察机关的人民性、检察工作的民主性和职务犯罪案件侦查的外部监督，从程序上完善对检察机关职务犯罪案件的监督，属于权利监督权力的范畴。在刑事诉讼公诉中，检察机关处于中间环节，对应当予以刑事处罚的，要依法起诉，接受人民法院的司法审判监督；对不起诉的，公安机关或者刑事被害人有权进行监督。而检察机关侦查的职务犯罪案件则不然，认为构成犯罪、有刑事处罚必要的，过去一般由侦查的检察机关拘留、逮捕并提起公诉，进入审判程序后接受辩方质证和审判监督；而认为不需要刑事处罚的或者存疑不起诉

2、的，则由原侦查的检察机关自行做出决定，缺乏一种外部监督，容易导致社会合理性怀疑。检察机关实行人民监督员制度，对职务犯罪案件中的“三类案件”、“五种情形”进行监督，目的在于试图对其自身监督缺陷的补足，以期与有关当事人的申诉权结合，形成对刑事诉讼实现无缝监督。这一制度的运行中，有如下几个方面的问题需要引起注意和加以研究。　　　　一、关于人民监督员的选聘机制比较　　自2003年人民监督员制度试行以来，全国基本上形成了两种典型的模式，即以各级检察机关自行决定选聘对象后报经各级人大常委会任命和市一级人民检察院在全市范围内决定选聘对象后提交市人大常委

3、会任命。前一种形式是普遍适用的情形，后一种形式见诸于报道的并不多见，主要以成都为试点，被人们称之为“成都模式”。　　人民监督员选聘模式的差异，其效果也就当然不同。前一种形式的优点在于检察机关对选聘对象的各种情况比较熟悉，从“质”的方面保证了人民监督员的基本素质符合高检院的有关规定，对于需要进行监督的案件的处理当然有积极的效果。后一种形式的优点在于避免前一种形式所带来的必然弱点，即既然大家都是“熟面孔”，监督的正当性、适恰性、公正性受到质疑。比较而言，采用后一种模式要比前一种模式要优越得多，这就是避免合理怀疑。即使是基层检察机关，并不希望人

4、民监督员全部按照区域管辖原则选任，而是由上一级选聘，在更大范围内随机抽取人民监督员对个案进行监督。这种观点认为，由基层检察机关选任人民监督员亦如职务犯罪案件逮捕权的行使一样，是一把双刃剑，基层检察机关总是在怀疑之中工作，战战兢兢地履责，最终必然要把逮捕权上调一级，减少因为“自侦自捕”带来诸多不必要的麻烦。但是，这种声音常常被现有的模式所忽略，直到社会形成强烈的呼吁之时，才引起关切。上级检察机关尤其是最高人民检察院，应当在这一方面进行研究和注视，适时地出台相应的政策，加以引导。　　　　二、人民监督员的构成成分分析　　因各地检察机关所处的区位

5、不尽相同，其人民监督员构成成分也千差万别。如地级以上城市由于有大学为依托，所以都有专家学者教授以及省、全国人大代表、政协委员等担任。从基层检察机关普遍的选聘情况看，由于大多数没有这种区位优势，其选聘的人民监督员大多是现任的政府法制部门负责人、人大办公服务机构的负责人和卸任的原人大常委会组成人员；这些人一般都有从事法律工作实践的阅历或者人大工作的阅历，对法律相对熟悉，对检察机关的工作程序、薄弱环节相对知悉。由此可以看出，地方基层检察机关选聘人民监督员的价值取向是希望能够实现对检察机关切实的监督到位。　　不过这种较为集中地选择此类人员作为监督

6、者，人们就必然要发问：既然他们过去和检察机关相对熟悉，他们在监督中能够真正地做到不偏不倚吗?这种质疑是普遍的，同样具有合理成分。当然，这种怀疑本身就有一个不完全正确的前提，即不相信人民监督员制度能够做到对检察权的强有力制约。人民监督员既然是外部监督，就应当相应地从各个行业选择代表性强的人担任，这样可以最大限度地满足人民群众的知情权、参与权和参与司法的欲望，让这一制度最大限度彰显人民性、民主性和公众参与性。　　　　三、各地人民监督员参与监督的案件很不平衡　　之所以出现“三类案件”、“五种情形”，就在于过去检察机关工作机制不完善、人员素质低和

7、执法思想偏离了检察工作主题所造成。随着侦查制度的不断完善，如同步录音录像措施的实施，人民群众的法制意识的提高，检察机关内部监督力度不断加大，内部制约也越来越强，“三类案件”、“五种情形”必然就越来越少，尤其是职务犯罪案件逮捕权上调一级之后，对不服逮捕的监督会更加减少，这一结论当然还需时间验证。这符合检察工作科学发展的规律。从2009年最高人民检察院工作报告中可以看出，全国接受人民监督员监督的案件是5000余件。此类案件较为集中于大中城市，很多地方甚至连续几年没有发生人民监督员监督的案件。这种不平衡至少说明了地方检察机关在对待人民监督员制度

8、的态度上还存在较大的认识差距，人民监督员监督的案件多的地方，就认识深刻一些；少的或者没有的，就说明认识上还存在一定的问题。　　笔者了解到，有些基层检察院已经多年没有职务犯罪案件不起诉、撤案案件