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1、行政许可持有人强制信息披露制度问题的研究“监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度。”[1]信息在行政许可后续监管过程中处于非常关键性的地位。有关行政许可监管信息披露与否,披露及时、充分与否等等因素都直接或间接地影响着行政许可后续监管制度的运行质态。尽管政府信息公开制度的实施能够增加整个社会的信息供给量,特别是为作为信息弱势方的社会公众参与行政许可后续监管提供了信息基础保障。但笔者认为,要从根本上缓解行政许可监管法律关系主体之间的信息不对称问题,单一依靠行政机关来进行信息披露与供给是远远不够的。[2]为了实现良好
2、的行政许可后续监管,立法者还需要通过有效的制度安排来开辟更加多元的、畅通的信息供给平衡机制。本文试以信息均衡为研究视角,以推动行政许可监管方式创新为目标,对行政许可持有人强制信息披露制度的价值及其制度构建标准作一探究。一、制度价值探究:确立行政许可持有人强制信息披露制度之正当理念从行政许可监管事实信息层面来说,[3]行政许可持有人作为行政许可的申请者、实施者,必然深入了解自身实施行政许可的各种现实状况,实施行政许可的各项成本和收益,因此,行政许可持有人是行政许可监管事实信息的主要生产者,是行政许可监管事实信息的主要源泉。他比之行
3、政许可监管机关、社会公众,具有明显的信息优势。行政许可监管机关、社会公众既难以观察、更难以推断行政许可持有人实施行政许可的行为状态。这就使得行政许可持有人与行政许可监管机关、社会公众之间信息不对称问题成为行政许可管制的一个核心内容。[4]由于“在拥有信息优势的交易者对真实信息实行垄断的情况下,即使其他交易者愿意花费很大的信息搜寻成本,也难以获得比较充分的信息。事实上,在现实经济中,信息优势方对信息的垄断是产生信息不对称问题的一个重要原因。”[5]因此,从平衡论的角度分析,既然行政许可持有人是信息优势方且容易垄断信息,因此,要实现
4、各方的信息均衡,就必须削弱行政许可持有人的信息优势,打破其信息垄断地位。因此,行政许可持有人强制信息批露制度(以下简称强制信息批露制度)的构建,具有非常重要的理论与实践意义。具体而言,其价值是:1.舒缓信息不对称:促进监管信息均衡。行政许可后续监管领域中的信息不对称之所以会引发行政许可持有人的违法行为,根本原因在于,一方面,信息不对称状态为其违法实施行政许可提供了屏障,这就在无形中降低了行政许可持有人实施违法行为的成本;另一方面,这一屏障也给社会公众参与行政许可后续监管设置了障碍,加大了监督难度与监督成本。行政许可持有人实施违法
5、行为之前往往会进行风险评估,一般而言,当违法行为的预期收益大于预期成本时,才会选择违法行为。在一个正常的理性社会中,违法行为往往会受到社会的否定性评价,常常面临被惩罚的风险。因此,在信息对称状态下,行政许可持有人即使有违法企图,也不敢付诸实施。反之,由于其他各类主体很难了解其实施行为的确切信息,因而,其违法实施行政许可的行为被发现的可能性就相对较小,而各种社会主体要对违法行为进行监督也显得非常困难,即约束和惩罚其违法行为的成本增大,而行政许可持有人选择实施违法行为的风险就相对较小,违法成本相对较低。这就潜在地激发了一些品性不良的
6、行政许可持有人在获得许可以后选择实施违法行为。[6]笔者认为,通过强制信息披露义务的设定,能够确保行政许可监管法律关系其他主体的监管信息获取数量及质量,[7]有助于实现各主体之间的信息均衡。以证券行政许可监管领域的行政许可持有人强制信息披露制度为例,这是一种典型的政府公权力干预私权的一种政府管制制度,其核心价值在于通过立法强制性规制,设定证券发行人对于投资者或者潜在投资者以及其他主体的信息披露义务。基于强制信[1][2][3][4][5]下一页息披露制度,不特定的社会公众投资者作为信息弱势方其信息拥有量得以有效增加,证券法律关系
7、各主体间的信息分布的结构趋于对称与均衡,信息不对称状态趋于舒缓。由此而证券行政许可监管效能必定随之提升。再以直销行政许可后续监管为例,《直销管理条例》第28条规定:“直销企业应当依照国务院商务主管部门和国务院工商行政管理部门的规定,建立并实行完备的信息报备和披露制度。”据此规定,商务部、国家工商行政管理总局制定了《直销企业信息报备、披露管理办法》。由之建立起了直销企业行政许可后续监管的强制信息披露制度,为行政许可监管部门、社会对直销企业进行监管与监督提供了强有力的信息基础保障。国外政府监管机关对强制信息披露制度早有实践,且已取得
8、良好的监管实效。以美国保险行政许可监管为例,我国学者朱永亮通过对美日保险监管制度比较研究后指出:“美国在保险市场实行强制性信息披露制度。其依据是保险市场存在严重的信息不对称,投保人处于信息劣势地位。为了保护投保人的利益,必须让投保人享有知情权;投保人只有掌握足够
