激活民主制度的“末梢神经”

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1、激活民主制度的“末梢神经”激活民主制度的末梢神经《中国改革》：那么，如何改变选民的冷漠态度，促进大家积极参与？　　赵：研究表明，影响群众参与主要因素是《中国改革》：那么，如何改变选民的冷漠态度，促进大家积极参与？　　赵：研究表明，影响群众参与主要因素是选举的利益联系和竞争性。这二者密切相关，竞争性选举搞得好，可以发育和强化利益联系。要解决刚才说的那些问题，就要抓住这个关键加强选举的竞争性。增强选举的竞争性，需要在选民资格确认、候选人提名确定、候选人与选民直接沟通等若干方面改进工作。　　《中国改革》：在人大之外，人们也可以通过村委会、居委会等自治组织参与公共事务的决策与管理。人

2、们参与这些组织的程度化高吗？　　赵：城乡居民的参与程度差别很大，农村高，城市低。一方面是因为二者参与的利益基础不同，另一方面是两者的工作基础也不同。　　不过，自治组织的日常运行也出现了不少问题。最典型的是，与群众的联系不够紧密，自治流于形式。大量的村庄和社区中，选举产生的村（居）委会长期不召开村（居）民大会和村（居）民代表大会，尤其是涉及到重要集体事务的决策，由于没有落实民主决策，使得基层社会的各种矛盾仍有加剧的倾向。　　《中国改革》：我们也注意到，基层各种形式的自发性参与行为正在迅速成长，但也引发了一些冲突。您怎么看这类问题的解决？　　赵：最近几年，在基层民主推进过程中，出

3、现的矛盾冲突比较多，某些时间甚至集中出现。这些矛盾积累甚至激化，主要是因为缺乏相应的化解机制和制度安排。制度方面的缺陷，既表现为法律规定上有疏漏而容易被操纵利用，也表现为出了争议没有明确的渠道和程序解决。面对矛盾冲突，越来越多的群众开始用法律来规范行为和表达诉求，如有的主动学习并引用法律，寻求司法途径解决，也有的参与群众组织和基层人大代表的选举，通过制度方式实现参与。这表明群众认可法治道路，信任体制途径，而不是采取围攻政府、抗税等非理性行动。对于人民群众的这种进步，需要积极、及时、有效的正面回应。回应的基本方式是，通过法治建设和制度创新，为不断发展变化的公众参与需求提供有效途

4、径，让人们的诉求得以有效表达，权利得以有效维护。群众的参与要求是客观存在的，并且不断增长，如果制度安排不能提供有效参与途径，没有民主政治保障下的参与就会演变为街头政治、黑社会政治。　　　　把基层民主发展与政府改革有机结合　　　　《中国改革》：您曾经提到，基层政府既是基层民主的直接组织者，又是基层民主活动的主体之一。要推动您刚才提到的基层民主问题的解决，基层政府需要做哪些工作？　　赵：通过近几年的改革，基层政府的执政水平不断提高，在规范程序、政务公开、增加公共服务等方面有显著改进；机构人员精简，特别是大规模地撤并乡镇和分流干部，使乡镇政府对于村庄事务的控制弱化，减少了干预自治的

5、机会；在职能转变中，政府放弃了一些管不了也管不好的事情，有力地推动了自治领域扩大。这些改革举措扩展了基层自治的社会空间，为基层民主政治建设提供了更加有利的环境。然而，总地来说，基层政府工作仍然存在一些不符合基层民主自治要求的问题。　　首先，在运行机制上，把自治组织行政化。基层政府仍然习惯于将自治组织作为政府内部机构来管理，给自治组织下达各种任务指标，签订各种责任状，干预基层自治组织的人事权。自治组织成为基层政府之下的准政府，总是围绕政府指令转，很难围绕基层群众的需要开展工作，自身的服务功能没有发育起来。在这种情况下，不仅基层民主发育不良，而且衍生出一些基层政府与自治组织的新矛

6、盾。比如村干部报酬由政府审批决定和财政直接支付；一些地方大规模地向村庄直接下派干部等等。　　其次，在一些地方，乡镇和村干部之间出现了非制度性的共谋关系。在这种关系中，村干部听命于乡镇政府，乡镇领导人则在一定程度上放纵村干部以权谋私或者具体工作中的不规范行为，如对农民的强制等。再加上乡村社会内部又缺乏纠错机制，大量的矛盾不断升级、激化，集结到上级政府，农民只有通过上访甚至将事态闹大等非正常渠道以引起上级政府的重视。　　《中国改革》：为什么会出现基层政府和基层自治组织相互掣肘的一些情况？　　赵：这是自治组织正在生成发展的自主性，与基层政府并未消解的行政性控制相互作用的结果。形式上

7、，政府的控制强化，实质上正在发生脱节。目前，税费改革以及职能转变为乡镇政府改善治理提供了契机，但缺乏严格约束和自主性的乡镇，与以自治为取向的村之间的差距和疏离感有扩大的潜在危险。村级民主建设和乡镇体制之间耦合的迟滞，已经影响到了村级民主建设的深入推进和政府与村、村民之间关系的改善。　　总地来说，不同类型的基层组织和社会组织之间的矛盾根源在于权力和利益背景不同，在于新的基层政治结构的形成。协调这些组织的关系，不能主要依靠人事调整或者相互兼职，也不能依靠行政命令来统一指挥，甚至包揽代替，需要探索构建新的制度