“制度中人”与制度的较量

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1、“制度中人”与制度的较量——也说张居正改革悲剧提要：本文从制度变迁视角来解读晚明万历年间的张居正改革悲剧，通过分析“制度中人”殚思竭虑变革制度与制度循自身发展逻辑抗拒变迁的较量过程，来揭示“制度中人”变革制度时所具有的局限性及政治体制抗拒变迁的构造性因素。关键词：制度中人制度政治体制变迁历史的车轮驶入公元16世纪，此时西欧的部分国家，开始受到其“内发”的现代化张力的冲击。而古老的中华帝国，在不断轮回的朝代更迭中，日益走到了辉煌历史的尽头，纵使改革也难以挽回其衰败之发展态势。晚明万历年间的张居正改革即是最好的说明。史学界对张

2、居正改革失败的原因，讨论甚多，兹不赘述。本文试图从制度变迁的视角来解读这一幕历史悲剧，揭示其中“制度中人”①与制度②较量所留下的遗憾和无奈，以期对今天的制度改革有些许新的启示。一、张居正改革的制度背景明朝的政治制度，基本上沿袭了中央集权的君主制。稍有不同的是，用内阁制替代了以往的丞相制。开国皇帝朱元璋认为，旧制赋予丞相的权力过大，洪武十三年（1380），“析中书省之政归六部，以尚书任天下事”③，行政执行权归六部尚书，决策权则由皇帝一人掌握，六部直接对皇帝负责，因此，权力高度集中是明朝政治体制的一个显著特征。但皇帝的精力毕竟

3、有限，单凭一己之力显然不可能决断天下浩繁之政务；再加之后世君主大多不能像开国皇帝那样“三十一年忧危积心，克勤不怠”、“昧爽临朝，日晏忘餐”④，到永乐时期，起先“官仅五品”、“只备顾问”⑤的殿阁大学士，就成了“常立御榻左”、“时言宫中”⑥参预机务的内阁大臣，明朝内阁制度基本形成。尽管明朝阁臣的作用与历代丞相并无二致，但在制度上还是有明显的差别。这主要表现在，历代丞相都有法定的权力，而明代的阁臣，包括首辅在内，其身份只是皇帝的顾问，法定的权力也就是“主票拟”。即阅读、分类官僚们递交的奏折，提出参考意见以备皇帝批红。因此，阁臣权

4、力的大小，完全取决于皇帝对他们的信任程度，皇帝对阁臣的票拟可以不予理会，也可以言听计从。正是这一相当有弹性“票拟”制，为后来张居正的改革提供了很大的制度空间。不过，需要指出的是，张居正要与之较量的，似乎并不是中央集权的君主制，而是在该体制运行过程中，由于某些正式制度长期失效或供给不足，而形成的非正式制度。或者说是官僚体系内经过长期权力博奕而形成的“潜规则”。而这些恰恰是真正得到了执行、影响了历史的制度。为了保障集权统治下的正式制度的实施，明朝建立了极其严厉甚至相当恐怖的监察制度，但事与愿违，明朝官僚体系内非正式制度却非常腐

5、败。至万历年间，官风不正、吏治颓废、宗室骄恣等弊习已相当严重。当时，“吏部考察之法徒为具文，而人皆不自顾惜，抚按之权太重，举劾惟以贿是视，而人皆贪墨以奉上司。”①与官风不正相伴随的是吏治颓废。明中叶以后，国家的行政效率极为低下。诏令下到部院，很少认真执行，更无人核查。而宗室对上求亲献媚于皇帝，对下欺凌官府、压榨百姓，更加剧了社会矛盾。伴随着政治危机，财政困难也接踵而至，特别是土地兼并之风愈刮愈烈，社会危机四伏。张居正忧心如焚：“生民之骨血已罄，国用之广出无经，……一旦或有饥荒盗贼之事，何以应之？”②改革势在必行。二、张居正

6、的改革悲剧隆庆六年（1572），明穆宗病逝，年仅十岁的朱翊钧登极，改年号为万历（1573—1620）。同年，小皇帝的老师张居正在与高拱的权力斗争中获胜，荣升内阁首辅。在此后十年间，张居正在首辅的位置上推行了一系列大刀阔斧的改革，实现其“以平治天下为己任”③的政治抱负。张居正改革从整顿吏治入手，“在强公室，杜私门，省议论，核名实”，④推行以六部考察抚按、六科监察六部、内阁控制六科，层层制约、随事考成的考成制度；实行不拘资格、唯重实才的官员选拔政策；整顿流于形式、上司可随意考课下级的官员考核制度。改革在政治领域初见成效后，张居

7、正深入到经济领域，其矛头直指以权谋私的官员和宗室。整顿驿站，杜绝官员、宗室假公济私的后门，以减轻百姓赋役负担；清丈土地、推行一条鞭法，缓减宗室和官员隐占土地，把国家税收加在无地、少地的农民身上，而出现的国匮民穷、社会动荡不安的危机。经过张居正十年殚思竭虑的改革，出现了政令“虽万里外，朝下而夕奉行”⑤，国库充盈，太仓粟可供十年，太仆金积存四百余万，这一自明初洪武、永乐以后从未出现过的新气象，史称“万历新政”。万历十年（1582），张居正病逝。令人意料不到的是，张居正的改革悲剧在其逝世仅仅半年就迅速展开。其时，反张集团形成了“

8、满朝争索其罪”⑥的强大声势，将张居正改革时重用的人统统罢去，同时为从前反对张居正的人一一恢复名誉和官职。原来，对张居正尊崇倍至，信赖有加的万历皇帝，此时，来了个一百八十度大转弯，全面否定张居正的改革政绩，下诏，定其罪状有：“污蔑亲藩，侵夺王坟府第。箝制言官，蔽塞圣聪。私废辽王。假丈量田土，骚动海内。专权