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1、当代政府治理孙柏瑛 变革中的制度设计与选择[摘 要]20世纪的最后20年,世界许多国家的政府组织都经历了重大的变革,这些变革都涉及到政府与公民社会关系、政府与市场关系的根本性、全方位调整,而变革的基本目的是追求政府的善治。这场波及世界的政府改革运动依托于一系列创新性制度的设计、选择和安排来实现的,这些制度设计反映了当代政府治理变革的基本理念与价值。从国际的视野对政府治理的制度设计及制度绩效进行分析,有助于我们认识当代政府治理变革的意义和方向,更好地选择政府制度变迁及创新的路径,促成政府善治目标
2、的达成。[关键词]当代政府;治理变革;制度设计 国际视野中的当代政府治理变革运动自20世纪70、80年代以来,政府治理模式的变革追求善治的政府结构,成为一种引人注目的国际性浪潮和趋势。在西方国家中,政府组织面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题,同时也面对着全球化、知识经济的变革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战,为了提升国家的竞争能力,适应技术变革要求,稳固政府的合法性,政府及公营部门自身进行了重大的改革,形成了强大的政府治理变革运动。此次改革运动不
3、仅是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化,而是在整个社会层面带来的政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的根本性变革。在同一时期,屹立于世界东方的中国,在有中国特色社会主义理论和社会主义市场经济理论的指导下,根据中国的国情,也对整个经济、政治和社会领域进行了全面、深刻的改革。在20世纪最后的20年间,全社会和人民生活发生了翻天覆地、日新月异的变化。正如耶金和斯坦尼斯罗评论的那样,正是这场具有伟大意义的改革,“使中国成为全球经济中的主力军。”纵观东西方一些国家政府治理变革运动
4、的进程,我们可以看到,尽管各国政府的治理实践经验千差万别,政府治理模式的设计与选择也各有千秋,但是,各国政府变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似,即都试图要改变战后几十年政府形成的职能活动范围和运行机制,力图在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。正是围绕着这样一个主题,各国政府在治理改革的实践中,不断地探索着新的制度与行为规则,并不断地调整并整合着政府与社会、政府与公民之间的权力、权利与利益结构。政府治理变革中制度设计的基本理念政府“治理
5、”(Governance)涵义在现时代的巨大变化以及与传统政府“统治”(Government)概念内涵的重大差异,代表着当今政府管理理念发生了根本性的变化,而这些新理念最终体现在政府管理制度与组织创新过程的种种努力之中。研究者虽然从许多不同角度界定了“治理”的概念内涵和外延,有些理解也并不统一。但是,在与传统政府统治观念相比较的过程中,研究者都不否认,政府治理模式包含以下的基本理念:第一,社会公共管理的责任由政府组织与非政府组织、公民自组织等共同承担,重构政府与公民社会或民间社会的关系。传统的政
6、府统治观始终强调,政府组织是行使国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。这意味着,政府组织必然依靠其强制力和权威,集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源,并以国家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。由此产生的行动逻辑必然是:政府将不断地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职能;行政管理权集中,政府各级组织,尤其是上级组织承担了越来越多的决策、管理与服务的责任;而政府组织自身的规模势必不断地扩张,公务员数量迅速增加,财政支出规模日益庞大。在当代治理主义的精神下,政府组织在整个社
7、会中依然充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权力,实现公平价值等方面,政府仍将发挥着其它组织不可替代的作用。但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任,这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样,政府实现公共服务的方式将是掌舵,而不是直接划浆,其
8、控制的权力将从集中走向分散。这一变革内在的行动逻辑是,市民社会和民间组织将成为一种主要的发展潮流,公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则,多元竞争不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。而在政府体系中,政府管理职能和权限也不断向地方政府转移,地方治理形成了权力下放,地方自主管理的格局,社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来。第二,重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用,重理政府组织与市场组织的关系。传统的政府统治观念表现了极为明显的“亲政府”价值(Pro
