公共财政框架下的主权外债预算管理

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1、公共财政框架下的主权外债预算管理为适应社会主义市场经济发展的要求，建立平衡、稳固、强大的国家财政，财政部明确提出了建立公共财政框架的改革目标。1998年的机构改革，国务院对政府管理职能进行了较大的调整，进一步理顺了财政职能，财政部肩负起了统一管理世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和外国政府贷款的职能。在新的职能范围下，如何在公共财政框架下对主权外债实施预算管理，是值得探讨的新问题。一、利用政府主权外债与公共财政的关系政府主权外债，是指以中华人民共和国名义向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织或外国政府所举借的，再由财政部

2、、转贷银行或其他转贷机构向地方或部门转贷的债务。目前，财政改革的方向已经确定，各项改革措施正朝着公共财政的方向迈进。公共财政充分体现了政府提供“公共产品”的特征，以市场失灵为界限，在克服“市场失灵”的同时，合理引导资源配置，为社会主义市场经济服务。作为首都财政部门，按照公共财政框架的要求，要积极、合理、有效地提供“公共产品”，就要积极探索如何更好地筹集、配置资金，以加大对基础设施建设和环境改善的投入，支持经济建设和社会发展。目前，随着国民经济的良好发展，财政收入持续快速增加，但是，仅靠现有的财政收入难以满足对大量建设资金的

3、需求。对于我们这样一个发展中国家，经济的持续发展对基础设施等公共工程建设的依赖程度很大，而公共工程的投资在很大程度上又依赖于财政资金的投入。这样，财政收入的有限性与财政支出的扩张性之间的矛盾将长期伴随着财政改革。如何缓解这对矛盾？发行国债当然是一条渠道，而与国际金融组织和外国加强财政合作也是缓解矛盾的一副良方。因此，为合理提供“公共产品”，进一步开拓筹资渠道，积极运用国内外两种资源，是支持经济结构调整和产业优化升级的需要，也是建立公共财政框架的客观要求。我国改革开放20多年来，与世界银行、亚洲开发银行和数十个国家建立了良好

4、的财政合作关系。截止到1999年，仅世界银行对我国提供贷款达324．6亿美元，约折人民币2694．2亿元（资料《国际金融机构贷款管理》，主编金力群，中国对外经济贸易出版社，P21）；亚洲开发银行对我国提供贷款达8l．5亿美元，约折人民币676．2亿元（资料《亚洲开发银行业务政策与程序》，主编金力群，经济日报出版社，P257）；利用外国政府贷款458亿美元，约折人民币3801．4亿元（资料《外国政府贷款工作实用手册》，财政部国债金融司编著）。对我国需要经济建设起到了积极的作用。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域是基础设施建

5、设、环境保护污染治理以及基础工业和原材料工业等，其中大部分已建成投产。政府主权外债贷款在我市经济建设中的积极作用。主要包括以下几个方面：1．引导资金流向。除外资贷款金额外，由于贷款项目的实施，还将带动大量国内配套资金，从而可以通过对外融资，引导国内其他资金流入公共产品领域，根据亚洲开发银行测算，平均国内配套资金与外资的比例约为1．5：l。通过利用国际金融组织和外国政府贷款来引导国内资金流动的功能也是十分明显的。2.有力地促进了城市基础事业的发展。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域，

6、例如，北京世界银行环境治理项目、节能项目利用世行贷款、亚洲开发银行环境改善项目利用亚行贷款项目、利用日元贷款北京城市铁路项目等等，为首都的水源保护、大气治理等环境改善和公共交通发展做出了很大贡献。3．弥补了建设资金的不足。改革开放以来，百业待兴，北京市各行各业都面临着建设资金不足的问题。利用政府主权外债贷款为各项经济建设事业及时、有力地提供了资金支持，起到了弥补国内建设资金不足、赢得建设时间和加快发展速度的作用，使政府主权外债贷款成为促进我市经济发展重要的筹资渠道。4．引进了先进的管理经验。利用政府主权外债贷款在设备采购中

7、引进了国际竞争性招标的办法，在土建工程中引进了招投标的竞争机制和施工监理制度，实行了一整套合同化管理制度等等，使企业在利用政府主权外债贷款的同时，引进和借鉴了国际上通行的管理制度，提高了管理水平。又如，世行节能项目倡导实施节能措施新机制，同时提供项目管理、机构能力建设、总结推广技术援助以及帮助建立有效的节能信息传播系统，提高了节能管理水平。培养了大批人才。在政府主权外债贷款项目下，通过聘请国外专家管理。咨询及派出学习等多种方式，引进国外先进的管理思想和管理经验，培养和造就了一批管理人才，使人才素质和管理水平得到了较大的提高

8、。可见，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，利用主权外债资金对构筑与社会主义市场经济体制相适应的公共财政的基本框架起着积极的作用。二、如何将主权外债纳入公共财政预算管理为维护国家主权外债的信誉，切实加强外债管理，健全外债统一规划、严格管理、职能明确、责任落实、分工合作、高效运转的“借用还”管理机制