对农村公共产品供给的思考

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1、对农村公共产品供给的思考张世兵　谭晶晶　王广升　　摘要：本文以保护农民享受公共产品消费权为出发点，分析我国农村公共产品供给体系存在的缺陷，并在此基础上提出完善农村公共产品供给体系的基本思路。　　关键词：公共产品；农民权益　　　　目前，我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村发展。　　　　一、农村公共产品供给现状　　　　(一)“城乡分治、一国两策”的制度安排下，我国农村公共产品供给严重不足。公共产品是指那些消费具有非排他性和非竞争性但收费存在困难的产品。公共产品由公共部门(政府)来生产能实现公共产品供给的相对有效性。由于几十年来实行“城乡分治、

2、一国两策”，我国广大的农村地区公共产品主要由农村政府(乡、镇或村集体)来生产和提供，由于大多数农村基层政府和组织财力非常有限，导致公共产品在广大农村严重不足。　　目前农村的纯公共产品主要有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。准公共产品有：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。这些公共产品均由政府提供，但依据公共产品效益覆盖范围的大小，政府提供的物品又分为全国性的产品和地方性的公共产品(地方性公共产品还可进一步细分为不同的层次)。中央政府

3、主要负担全国性的公共产品，地方政府主要负担地方性公共产品。由于长期以来的“城乡分治、一国两策”制度安排，我国中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担，本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。特别是农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水电建设外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再通过拨款加以支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，由于财政紧张，对农村公共品的投入锐减，特别是老、少、边、穷地区就更加难以生产。如，

4、基础教育、计划生育都是基本国策，都是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。另外，全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需的公共产品。久而久之，广大农村地区的公共产品严重短缺，远不能满足农民需要，甚至于应由中央政府提供的纯公共产品农民也享受不到或非常有限，如消防服务、基础教育、公共卫生保障系统服务等等。与城市居民相比，农民的权益大受损害。　　(二)税费负担与享受的公共产品供给极不相称，农民没有相同的国民待遇。根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共产品和公共服务，如果政府不生产和提供相应的

5、公共产品和公共服务，则居民纳税就无据可依。多年来，我国无论是中央还是地方都非常重视城市公共产品的生产和提供，在生产了供全国居民消费的纯公共产品，如国防、安全系统外，还投入大量的财政支出在城市生产和提供准公共产品，使城市居民可免费享受纯公共产品或支付较低的价格即可消费准公共产品。虽然目前我国已逐步取消了农业税。但长期以来农民所缴纳的各种税费明显偏高。虽然农民纳税比城市居民多，但从政府那里获的公共产品供给却相当有限。近几年的财政支农支出，虽然绝对量有很大的增加，但相对量即农业支出占国家财政支出的比重却一直下降。国家财力投人的不足，导致农村公共产品供给严重短缺。但由于县、乡(镇)政府财力

6、有限，根本无法承担如此沉重的公共产品供给负担，最终只有减少或不提供公共产品。如，政府要全国接受义务教育总人数约为1.9亿，有70％在农村，县乡两级政府要负担近70％的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60％以上。与此同时，县乡两级政府财政供养人员占全国的71％，但其财政收入却只有全国财政总收入的21％。　　(三)农村先天发育不良，后天营养不足，农民无法与城市居民享有同等发展机会。由于“城乡分治，一国两策”的体制，农村的社会经济条件远落后于城市居民，一些基本的生活设施公共产品的提供在大部分的农村根本没有。如，供暖供热设备、自来水体系、小区休闲健身场所。但更为重要的

7、是，农村的自然条件比城市要恶劣，如大江大河的治理，边远山区防震、防洪、防止山体滑坡等一些重大的自然灾害。城市要面对的主要是居民生活的公共产品的提供，但农村的主要精力却还停留在生产基础设施的提供上，要寻求与自然相平衡的良性公共产品提供体系，关系到农村的长治久安和新型农民的培育。而且，自改革以来，由于基层政府资金不足，而且因为缺乏长远眼光，对不能快速给地方领导带来“政绩”的生产性产品较以前更为不足，原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，水利渠道淤塞，农田道路失修，导致农业抗