大学与其举办者法律关系研究

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1、大学与其举办者法律关系研究摘要：大学与举办者存在四种法律关系模式，即政府专制型模式、政府主导型模式、高校主导型模式和高校自治型模式。我国属于典型的政府主导型模式。政府主导型模式的弊端严重束缚了我国大学的发展，在我国高等教育去行政化和大学兴起新一轮制定章程的背景下，理顺大学与举办者的法律关系已成为现实的迫切需要和重要课题。应当坚持依法治理、大学自治、宏观管理、协作互动原则，以去行政化改革为契机，重新梳理界定大学与举办者的法律关系，实现政府集权模式向高校主导模式的转变，在大学章程中明晰大学与举办者的权利、义务边界。关键词：大学举办者法律关系学与政府的法律关

2、系处理问题又是其中的核心问题。2010年7月29日颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020)》（以下简称《纲要》）提出要克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理方式，即实施去行政化改革。《纲要》在完善中国特色大学制度中要求各高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。目前各高校已兴起新一轮的大学章程制定。这些改革能否顺利推行的关键在于大学与举办者之间的法律关系定位是否正确，权利、义务边界是否明晰。本文即想对大学与举办者法律关系进行研究并进而提出理顺我国大学与举办者法律关系的建议，以期抛砖引玉，引起学界的共鸣。一、国外大学

3、与举办者法律关系模式考察大学与举办者,这是自中世纪大学产生以来人们在大学办学实践中经常遇到的一对矛盾关系。从中世纪知识分子的兴趣使然，到教会强加干预将其作为统一思想的工具，到国家主导下的大学履行社会公共职责的功能渐趋，大学从一个单一的社团组织慢慢走向社会生活的主体，其中政府所扮演的角色不可忽视。然而，大学与政府作为权能截然不同的社会组成部分，怎样处理二者之间的法律关系，保持两者平衡，各国所展现出的模式不一。纵观各国大学章程及历史上大学与举办者的法律关系，按照大学独立性、自主性不同，其总体呈现出以下四种法律关系模式：政府专制型模式、政府主导型模式、高校主

4、导型模式和高校自治型模式。（一）政府专制型模式在政府专制型模式下，大学完全处于政府的控制之下而没有任何的自主权，这是政府对大学控制最严厉的一种模式。政府专制型模式是大学与政府法律关系的扭曲和极端，是违背大学自身发展规律的，它只零星存在于一些国家的特定时期。如法国从拿破仑第一帝国倒台到第二帝国崩塌的半个多世纪，法国高等教育完全被作为当权者巩固政权的工具，所有与教育相关的权利均掌握在当权者的手中，高校完全没有自治权。①而希特勒统治时期的德国，大学被完全国家化，成为法西斯统治的重要一环，没有任何的自治权。该种模式一般与专制集权政府相联系，大学完全成为了政府的

5、附庸，因其与现代国家所奉行的民主、法治、自由观念严重违背而已被历史所抛弃。（二）政府主导型模式政府主导型模式以国家行政权为主导，政府对于大学办学与教育过程事无巨细地直接参与和领导，政府试图控制高等教育系统的动力的一切方面：入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和报酬,等等，大学仅享有部分自治权，大学教学与管理工作严格限定在政府授权的范围内。在世界范围内，法国是该模式的典型代表。该模式与国家集权传统存在密切的联系，在现实中该模式呈现出以下三方面的特点：第一，在组织权限方面，实行决策机构领导下的校长负责制，学术力量微薄。如巴黎大学章程规定，高校的

6、管理者是校务委员会，校长由委员会的成员从学者中选出，校长和校务委员会行使最高决策权。院系在委员会中没有代表，教授心声无人问津，学术权力微弱。②第二，在人事方面，教师为国家公务员，由政府统一招考产生，其职称、报酬等的认定和发放与大学无关。教育计划虽由大学自主制定，但政府也有诸多限制。虽规定大学有提出新课程的权力，但是必须是在全国性一致的基础上，就通向国家文凭的课程来说，教育部长有最后的发言权，中央政府不会资助那些通向本校文凭的大学计划。③第三，在财政方面，大学经费的主要来源于政府，政府对于大学经费的分配和使用具有严格的控制。（三）高校主导型模式与政府主导

7、型模式不同，在高校主导型模式下，大学具有较高的自治程度，政府对隶属于大学的事务不直接进行干预，更多的是进行鼓励、支持、引导和必要的监督。该模式在现实中呈现出以下三方面的特点：第一，在组织权限方面，学术权力与行政权力均衡、分配平等。如加拿大约克大学章程规定评议会是学术决策组织，它与大学董事会权利均衡，有权决定所有学术事务且对董事会决议提出建议，且教师在评议会中应占多数。耶鲁大学章程则明确表示终身教授是本院永久性行政人员，与校长、教务长、院长一同组成永久性工作人员委员会，行使校内管理职能。第二，在人事方面，大学自主制定学校章程及规则，规定大学日常教学事务及

8、人事任用等事项。如德国大学下属各学部的教授会是自治核心机构之一，负责处理学部内的一切事项，包括