从民事审判活动角度看行政规范对民法的规范效应

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1、从民事审判活动角度看行政规范对民法的规范效应-->一、行政规范在民事审判中的法源地位要想讨论行政规范对民法的规范效应，首先有必要明确行政规范的概念及其所涵射的行政规范性文件的内容。（一）行政规范的类型在我国，行政立法权表现为行政立法即制定行政法规和规章的行为和行政机关制定其他行政规范性文件的行为。现行立法和司法解释中只有行政法规、部门规章、地方政府规章和《行政复议法》公布后提出的“行政规定”的概念，行政规范性文件的叫法也并没有立法上的依据，而是行政法学界对行政机关制定的除行政法规和规章之外的，对相对人具有普遍适用

2、效力的文件的通称。所以，现行立法上并不存在“行政规范”这个概念，故本文对此概念的使用，借鉴于立深教授在研究行政立法过程中对抽象行政行为进行整理时所做的解释。即将行政法规、规章、行政规定和规范性文件都囊括在“行政规范”概念之中。并在此基础上，依据效力等级地位，将行政规范的类型归纳为行政法规、行政规章、行政规定和行政解释四种。行政法规和规章的概念不必解释，其中有必要对行政规定和行政解释做出一定的说明。行政规定的概念第一次被提出是在《行政复议法》第七条中，但对于这个概念的界定，《行政复议法》并未提供。不过对于“规范性文

3、件”的概念，一些行政立法和司法解释对其都做出了界定。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年）第3条曾经对行政诉讼法的第12条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”做出解释，这些具有普遍约束力的决定、命令指的是行政机关针对不特定对象发布的能反复使用的行政规范性文件。《国家旅游局规章和规范性文件制定程序规定》（国家旅游局2011年）第二条也给出了规范性文件的定义：“本规定所称规范性文件，是指国家旅游局制定的，规范行政管理事务，涉及行政相对人权利义务，具有普遍约束力并可以

4、反复适用的决定、规定、公告、通告、通知和办法等。”《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》（中国民用航空总局（已撤销）2007年）第二条规定：“本规定所称规范性文件，是指中国民用航空总局机关各职能厅、室、司、局，为了落实法律、法规、民航总局规章和政策的有关规定，在其职责范围内制定，经民航总局局长授权由职能部门主任、司长、局长签署下发的有关民用航空管理方面的文件。”第四条规定：“规范性文件包括管理程序、咨询通告、管理文件、工作手册、信息通告。”（二）行政法规的直接适用我国司法审判的第一原则就是“以事实为根

5、据，以法律为准绳”。因此，基于行政法对民法的作用方式，要想探讨行政规范对民法的规范效应，必须明确行政规范的在民事审判中的司法适用地位才能进一步判断其可否作为民事活动的法律渊源。行政法规作为法院审理民事案件的直接依据在我国司法解释和实务中得到了普遍认同。如《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（2009年公布，以下简称《裁判文书规定》）第一条明确规定：“人民法院的裁判文书应当依法引用相关法律、法规等规范性法律文件作为裁判依据。”此外，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第四条也规定

6、人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据……最高院的司法解释将法规（包括行政法规和地方法规）和相关法律放在同等位置，就是对行政法规裁判适用地位的承认。而该《裁判文书规定》第四条规定：“民事裁判文书，对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。”直接确立了行政法规和地方性法规的直接适用地位。但何谓“应当适用”，由于我国立法没有赋予法院对行政法规的司法审查权，故此处的“应当适用”应当是法官在审理案件过程中根据案件事实确定适用的法律中有规定对于特定

7、具体问题需要转引至相应行政法规的适用，这种情况在民法上多体现在“强行性规范”的转引上，对于“强行性规范”的概念后面会专门做出解释。因此，行政法规的直接适用地位毋庸置疑，分析的重点仍然是行政规章和其他规范性文件在民事审判中的司法地位。二、行政规范在民事审判中的适用分析（一）典型民事案件中的行政规范适用有关行政规范在民事审判中的实际适用情况，笔者查阅了从1985年到2011年间最高人民法院公报中公布的“裁判文书选登”和“典型案例”，并从中选取了适用行政规范处理案件的约100个典型民事案例来分析行政规范在民事审判中的适

8、用情况。在这100个案例中，共涉及到152个包括行政法规、行政规章、行政规定、法规性解释文件和行业规范在内的规范性文件，其中牵涉最多的就是行政规定，100个案例中法院共涉及到75个行政规定（除了其中的3个被法院排除适用外其它均被各级法院适用），其次多的就是行政规章，适用了54个，行政法规21个，行业规范2个。由于行政法规在司法审判中的适用地位与法律相同，所以我们将分析的重