行政诉讼证据制度的几个问题探析

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1、行政诉讼证据制度的几个问题探析【内容提要】本章认为我国目前有关行政诉讼制度的理论设计和法律规定正在走入一个误区，其制度的目的背离了行政诉讼制度控制行政权和保障合法权益的初衷，表现为对证据合法性标准的不合理突破、被告行政机关举证认定规则的放宽和举证责任的不合理分配，这极有可能影响我国行政诉讼制度的健康发展。【摘要题】问题研讨　　行政诉讼证据制度的几个问题探析【内容提要】本章认为我国目前有关行政诉讼制度的理论设计和法律规定正在走入一个误区，其制度的目的背离了行政诉讼制度控制行政权和保障合法权益的初衷，表现为

2、对证据合法性标准的不合理突破、被告行政机关举证认定规则的放宽和举证责任的不合理分配，这极有可能影响我国行政诉讼制度的健康发展。【摘要题】问题研讨　　在我国行政诉讼法的制定过程中，学者们曾就行政诉讼制度的目的界定争论不休。一种观点认为，行政诉讼制度应以控制行政权和保障公民合法权益为目的。理由是：行政活动的保障在于权力，行政机关享有命令权、处罚权、强制执行权等，行政权力本身就是一种可以强制他人的力量，[1]从行政法总体平衡的角度看，不必再为行政权设置其他保障制度，否则将进一步使行政相对人处于劣势，并在行政法

3、的制度设计上形成新的不平衡。另一种观点认为，行政诉讼制度应取保障公民合法权益和保障行政机关依法行使职权双重目的，以确保行政诉讼制度的自身平衡。我国行政诉讼法最终采纳了双重目的说。这也与世界上大多数国家行政诉讼或者司法审查制度的目的设计基本吻合。[2]应该说，从我国行政诉讼法关于行政诉讼在性质上属于主观诉讼，以及被诉行政行为极有可能正确合法两方面考虑，将保障行政权确定为行政诉讼制度的目的之一具有一定的合理性。但必须明确，这一保权目的必须而且只能界定在依法保障合法的行政行为这一层面上。具体到证据制度，“依法

4、”意指审判机关必须严格依照有关证据的法律规定认定和采信证据，而且这方面的法律规定必须科学合理，符合“良法”标准；“合法”意指证据自身必须合乎有关法律要求，且该法律要求也必须具有合理的内容。值得注意的是，我国现行行政诉讼证据制度在上述两个方面均存在亟待理论重构和立法完善之处。一方面，对于被告行政机关举证的认定和采信规则与标准的规定，如关于被告行政机关诉讼程序中补充证据的效力认定，明显有悖于行政法的基本原则和证据规则，与控制行政权的目的严重不符，对保障公民合法权益的诉讼目的明显不利。另一方面，对于证据合法性

5、标准的规定，如被告行政机关行政程序中违反法定程序收集证据的合法性认定，明显与法律界关于证据合法性的认定标准不符，且合法与违法界限模糊，不易合理操作，极易导致放纵具有违法证据情形的行政行为，因而达不到控制行政权、促进行政机关依法行政的诉讼目的。本文仅就其中几个极具代表性的问题略陈己见。　　　　一、关于被告行政机关诉讼期间取证问题　　顺序是法律规定的行政行为各个步骤和手续的先后次序。它不仅是行政效率原则的保障制度，[3]而且也是认定行政行为是否违法、证据是否合法的重要标准。尽管目前关于顺序制度的法律规定尚不

6、多见且较零散，关于顺序的涵义更是鲜有提及，但是，作出行政行为应当遵循调查取证、认定事实、适用法律、作出决定这一基本次序是毋庸置疑的。按此次序，应当先有证据，后有行政作为的作出。所有形成于行政行为作出之后的证据都是违法和无效证据。对于被告行政机关的证据审查，审判机关只能就行政行为作出之前形成的证据进行认定，并据此作出证据是否确凿充分的司法判断。形成于行政行为作出之后的任何证据，无论其是否属于客观事实，经过何种机关准许，均不能对行政行为的合法性起到法律上的证明作用。　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国

7、行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第28条规定，原告或者第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告行政机关经人民法院准许可以补充相关证据。仅从本证与反证对应的角度，该规定有其存在的合理性。但是，以行政法的基本理论和相关法律规定为基础作综合考量，便会发现其中有若干值得商榷之处。首先，该规定表现出对于程序价值的不尊重甚至是无视。程序对于实体有保障和制约双重价值。当实体以合乎程序的方式存在时，法律应对其作出肯定的判断；而当实体有悖于程序时，法律应对其作出

8、否定的判断。证据的合法性不仅取决于其自身的客观真实性及其与案件的关联性，而且受制于取证程序的合法与否。取证顺序的违法性完全可以决定哪怕是客观事实的证据的违法性和无效性。其次，证据的法律属性是由证据事实和其形成过程所决定的，也是受“良法”严格拘束的，任何主体或者行为，哪怕是立法行为和法解释行为，都不能对其作出非理性的改变。经司法解释设定和人民法院准许即可以改变违反顺序所取证据的违法性，于法于理均不能成立。行政诉讼法规定被告行政机关诉讼程序中不