现代国家的建构与农业财政的终结

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1、现代国家的建构与农业财政的终结内容提要：本文认为，免除农业税是对以农业财政支撑国家体系的传统时代终结，也是建立以工商业为支撑的公共财政的新时代的开始。上世纪90年代以来，现代化建设取得长足进展，与此同时，农民负担问题却日益严重，农业地区的财政异常困难，其重要原因就是在现代国家的建构中出现的日益庞大的国家体系与弱小的农业财政的矛盾，传统的农业财政无法支撑一个现代国家体系。终结农业财政既是现代化建设进入新时期的结果，更是建构现代国家的必然要求。为此，需要在终结农业财政的过程中进行相应的体制改革。进入新世纪

2、后，我国在解决“三农问题”方面的一个重大决策就是全面免除农业税。免除农业税是一个历史转折的标志。它标志着以农业税为主要支撑的农业财政时代的终结，国家进入到一个主要由工商业为支撑的公共财政时代。但在为什么要免除农业税，从而进入公共财政新时代方面，学术界缺乏合理性的论证。一般认为，免除农业税的缘由主要是基于两个方面：一是“悲情说”（以李昌平上书国务院总理的信所陈述的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”①为代表）；二是“抗争说”（以于建嵘对上世纪90年代农民为减轻负担而进行依法抗争的调查为代表②）。以上观点对

3、于推进为农民减负免税有其积极意义，但还需要进一步进行充分的学理性分析。在我看来，农民负担沉重是现代国家建构中的产物，免除农业税是建构现代国家的需要，它的深刻意义在于为建构一个现代国民国家创建更广泛的合法性基础。这是免除农业税，进而终结农业财政的理论和历史依据。　一、现代国家建构与乡村整合财政，财是政权的基础。财政来源与财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向。农业是传统国家的主要产业，农村是传统国家的基本组织，农民是传统国家的主要成员，来自农业、农村和农民的赋税是传统国家的财政基础，国家财政为“农

4、业财政”。由此才有了“农之国本”。农业财政来源决定着传统国家对乡村的治理格局特性：其一，“皇权止于县政”，实行皇帝－官僚体制下的乡村自治体制。首先，乡村社会的自组织和自治不需要政权的强制管理。传统中国是以自给自足的自然经济为生产方式的，农户与外部的交往和对外部的依存度很低。即所谓“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食，帝力于我何有哉！”农民依靠家庭和放大了的家庭－家族，以及由家族构成的村社，但可以基本满足他们的全部需要。他们不需要政府干预其生活，而主要是通过地方性制度

5、维护其秩序。上告官府的行为极少，即费孝通所说的“长老统治”和“无讼意识”。其次，孤立和分散的乡村社会，阻隔着皇权的直接统治。受千山万水的交通阻隔和“十里不同音”的地方语言的限制，皇权对乡村社会“鞭长莫及”。由此所带来的就是财政供给困难。小农经济的有限剩余根本无法供养一个全面渗透穷乡僻壤的帝国体系。如韦伯所说，“行政的疏放性，亦即每个行政单位仅有少数现职的官吏，是由于国家财政上的限制所致”。③换言之，在农业为主要财政来源的“农业财政时代”，“皇权不下乡”，实行县政下的乡村自治是一种理性的选择。　其二，农

6、民与国家的联系主要是纳税关系，“皇粮国税”成为天经地义的义务。传统国家的职能十分简单，主要是政治统治。为维护政治统治需要税赋和征兵，收税和兵役成为最基本的国家职能。农民作为分散孤立的经济个体，成为一个国家的政治国民，主要取决于向谁提交税赋。孙中山说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民的皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个原故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只有纳粮，便算尽了人民的责任。政府

7、只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”①在中世纪西欧，土地实行领主所有，分封割据，没有统一的国家政权，农民只是依附于领主的农奴。而在传统中国，农民的耕地同时是国家的国土，皇帝则是国家的代表，农民自然是皇帝－官僚体系的臣民或子民，依附于国家。由于国家（皇帝）对土地有终极意义上的所有权，决定了“皇粮国税”天经地义的合理性和合法性，换言之，农民向国家提交税赋是单向强制而不是双边同意的义务，是天经地义，无可置疑的。在传统中国，“皇权不下县”的体制是治理乡村的最优选择。但这一体制有两个重

8、大而又不可克服的弊端：一是政权的“超经济强制”剥夺。中国是一个“早熟国家”，即在小农经济时代就建立了一个庞大的皇权－官僚体系（现代文官制度的发源）。这一体系由于凌驾于社会之上，不能保障皇权不滥用。这就是国家要按照权力最大化的逻辑运行。根据这一逻辑，不受制约的行政权力必然会不断膨胀，造成赋税和兵役不断加重，“农养不了政”。而这又会破坏国家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。中国历史上因赋役沉重而进行的改革不可能成功。由此使传统中国只能依靠每隔二、三百