关于城市居民社区参与的制度建设的思考

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　　关于城市居民社区参与的制度建设的思考　　摘要：社区参与制度是城市社区制度建设的重要內容，建立完善而有效的居民社区参与制度，对于增强居民社区参与意识，推动和谐社区建设具有重要的意义。当前我国社区参与过程中存在的问题与社区建设中对居民参与制度建设缺乏足够的重视有很大的关系。应从民主制度建设、组织制度建设、教育制度建设、保障制度建设四个方面，加强城市居民社区参与制度建设。　　关键词：城市居民；社区参与；制度建设　　　　社区居民是社区建设的主体，城市居民社区参与是城市社区建设的基本内容。随着我国基层民主建设的不断深入，城市社区参与的重要性日益彰显，已成为当前中国社区建设和发展的重要动力。社区参与制度是城市社区制度建设的重要内容，制度化、规范化是社区参与建设的发展方向，加强居民社区参与的制度建设，是城市社区建设的重要环节。　　　　一、社区参与制度在社区建设中的重要作用　　 　　社区参与既是政府及非政府组织介入社区建设与发展的过程、方式和手段，更是社区居民参加社区各类公共事务与公益活动的行为及过程，体现了居民对社区发展之责任的分担和对社区发展之成果的分享。社区建设是个综合系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、人口等方方面面，只有政府与社区居委会的参与肯定是不够的，它还需要广大社区居民和企事业单位以及各种社会团体的广泛、深入参与，形成合力。共同整合社区资源和力量，群策群力，为社区的发展贡献各自的力量，也从社区的发展中使自己得到相应的提高，共同发展。　　社区居民长期而持续的社区参与，是社区发展的本质要求和根本力量，也是社区建设的目标和本质所在。城市居民社区参与制度是关于城市居民社区参与活动各个方面的相对稳定的规范体系。在当前全社会大力构建和谐社会、和谐社区的背景下，建立和制定完善而有效的居民社区参与制度和政策措施，对培育和提高居民社区参与意识具有基础性的意义，它将为城市居民长期、持续和有效的社区参与提供规范的制度环境和政策支持。对和谐社区建设具有重要的意义。 　　首先，社区参与制度对社区建设具有重要的推动作用。在个人层面，社区参与已成为实现人的社会化的重要手段，社会参与制度能够强化居民的社区归属感，通过制度化的参与可以加强社区成员对政府机构的信任，加强社区成员间的邻里关系，增强公民间的凝聚力以及公民自我调节、自我控制、自我实现的能力。可以说，“社区成员的参与状况决定着社区建设的效果””。从社会层面说，通过建立和不断完善社会参与制度，提高社区参与的层次和水平，有利于提升整个社区的文明程度，促使中国公民社会的形成，从而推动整个社会的民主化和现代化建设。在经济层面，社区参与的不断制度化、规范化，有利于协调政府、政府组织、单位组织和中介组织与居民之间的关系，充分挖掘和合理利用社区现有的资源，从而实现社区经济资源的优化配置和整合共享。在社会文化层面上，社区参与以公共参与精神为内核，社区参与制度建设有利于提高居民的社区认同意识和民主自治精神、重塑社区精神，促进社区形成共同价值观。因此，加强社区参与制度建设，是推动社区建设的强大动力。 　　其次，社区参与制度是扩大居民社区参与的重要保障。城市社区参与制度对社区参与具有导向功能。在社区参与过程中，广大社区居民是社区参与的基本力量和主体，每个居民的利益、价值观念等都会具有一定的差异性，这些差异使参与主体可能在参与过程中发生冲突。社区参与制度的建立可以提供一种理想的行为模式，使人们知道应该怎么做，或者不该怎么做，使人们的参与行为有章可循。城市社区参与制度可以保障社区参与的有序性。社区参与是一个多方参与的社会行为，比较复杂。社区组织、社区居民、社区驻区单位等都在社区参与过程中扮演一定角色，承担相应责任和义务。社区参与的内容也丰富和多样，包括政治参与、文化参与、社会参与、生活参与等等，可以说是涵盖了社区建设和社区发展的方方面面。社区参与制度可以让每个人清楚了解自己在社区参与行为中的角色行为、权利和义务，按章办事、按章参与，保证社区参与有序进行，提高社区参与的效率，从而促进社区建设与发展。　　第三，社区参与制度的不断完善有利于提高社区自治水平。社区居民的参与意识来自居民对自己在社区中的主体地位的确认，而这种主体地位的确认只有在参与社区管理的过程中才可能实现。在目前居民自治意识不强、自治经验缺乏的现实情况下，加强社区参与制度建设，积极为社区成员提供参与机会，从而提高社区成员自我管理的意识和能力。可以从事关居民切身利益、为居民深切关注的事务人手，引导居民围绕这些事务开展自治与参与。然后，在居民自治能力达到一定水平后，逐步让居民实行自我管理，居民的参与意愿自然 舍在自治中得到相应的增强。只有社区成员的广泛参与，才能培养起现代公民应有的社区意识，形成社区范围内有效的组织结构和动作机制，切实地发挥好社区所固有的各项功能，社区成员才能成为社区发展的真正主体，其主动性、互助性、自覺陸才能得到充分的发挥。　　　　二、我国城市居民社区参与制度建设的现状分析　　　　社区参与在社区建设中具有重要的作用，党和政府十分重视社区参与的制度建设。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》等法规和文件，为引导规范社区参与提供了指导性意见。我国城市社区参与发展至今，各地区注重从参与主体、参与内容、参与途径、参与机制等各层次、多方位人手，不断推进社区参与。首先，在政府倡导和指导下，不断拓展社区参与的主体建设，形成多方参与的参与格局。各地政府积极倡导开展社区参与事业，制定各种政策为社区参与提供指导和支持。社区通过社区教育、宣传培育社区参与意识，奠定社区参与的思想基础，鼓励社区居民参与社区建设。社区居委会这一主要组织运用各种方式形成激励社区参与的支持网络 ，使各社区单位在这一支持网络中承担举足轻重的角色。各种社区中介组织开始发挥更大的作用。其次，社区参与内容不断深化，领域不断拓宽。随着社会的发展和进步，现代社区居民的需求不断地增加，城市社区在社区卫生、治安、社区服务、文化、教育以及社区救助等多领域都做了有益的探索，这既满足了社区居民生活质量提高的要求，又促进了社区人际关系的改善和社区事业的全面发展。第三，推进社区参与管理和发展的组织建设，为社区参与构建有效的重要渠道和载体。社区参与的多种组织主要有两种类型：常设组织和临时性组织。常设组织，如由社区单位、社区团体、居民代表等组成的社区建设协调委员会，由社区辖区产权单位、成员单位的负责人和居民代表等组成的社区议事会等。临时性组织的成立主要是为了完成一些临时任务。此外，各地区还积极培育、建设社区参与的队伍和阵地，为社区参与提供可持续发展的队伍保障；各社区着力开发社区资源，以组织型参与带动非组织型参与，形成社区发展多主体共建的良好格局。 　　尽管我国城市居民社区参与有了较大的发展，但是也应看到，我国基层民主化、自治化进程尚处在起步阶段，居民社区参与的层次与水平还较低，居民社区参与的意：识和行为还有待进一步提高，社区参与的制度建设中还有许多问题有待改进。一是社区总体参与率低，而且参与人员结构不够合理。近年来，对社区居民参与状况的多次调查都反映出大多数人不愿意参加社区事务。同时参与人员的结构不够合理，不同年龄、收入、文化程度、居住区域的人的参与率有很大不同。表现为老年人多，中青年人少；离退休人员多，在职人员少；女同志多，男同志少等。社区居民中，大部分中青年社区参与意识较弱。二是社区参与的程度不深，参与的形式不够丰富，目标层次较低。居民在大多数情况下只是参与社区具体事务的运作。尤其是社区内所出现的临时性问题和文化娱乐性活动，而很少参与决策和管理。三是社区参与方式多被动，少主动，多为动员型参与。居民参与的愿望虽然较强，但不少居民的参与观念仍然受传统观念的影响，将社区建设视为政府、街道与居委会的事，依赖心理及受领导意识强；大量的社会组织与所在社区之间存在疏离状态，缺少主动参与社区事务的责任感，思想观念与实际需要尚有不少差距，参与也较被动。目前社区建设依靠党组织的宣传与推动多，社区服务也多由政府提供，并通过行政力量动员社区成员参与，这种参与方式不能充分调动社区成员的主动性与积极性。　　当前，我国社区参与过程中存在的问题与社区建设中对居民参与的制度建设缺乏足够的重视有很大的关系。　　(1)法律上和行政上给予社区的权利不够。相关法律虽规定社区居委会是“基层群众性自治组织”，但对居委会的自治领域、自治性质没有加以明确的限定或解释，对“自我管理、自我教育、自我服务” 的内涵和外延也没有加以明确而科学的界定，对居委会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织、居委会的行业性质是归于经济类还是社会或政治类、居委会是否具有法人资格及其为何种法人等一系列重要问题的规定都非常模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践显得非常混乱，也为政府行政权力的侵入留下了法律漏洞，导致了社区居委会自治权利为政府行政权力所吞噬，社区居委会自治功能萎缩，社区民主流于形式等，这些都大大挫伤了居民社区参与的积极性。　　(2)社区参与制度环境的缺乏，使得居民缺乏公共利益代表机构。法律规定，社区居委会是群众自治性组织，实际运作中，由于政府把居委会作为单位制解体后实现国家对个人管理与控制的手段，地方政府对居委会在财政资源、人事任免和行动权力方面具有绝对的控制权，社区工作主要围绕政府制定的评价考核指标体系来进行，居委会逐渐退化为政府组织而非居民组织。在现行的区政府规模下和“区一街道办事处一社区居委会”的体制下，社区居委会很难越过街道办事处，通过区级人大等反映社区居民的需求，居委会因而在动员居民参与社区事务与社区活动的程度与范围上都很有限。更重要的是，“ 居委会不能代表居民参与到城市公共决策过程中，并在地方权力结构中占有一席之地，因而它对具有某种独立性与自主性的地方社会的形成作用甚微”。作为唯一合法的自治性组织的居委会自治功能缺失，无法满足居民的参与需求和期望，因而其合法性基础被削弱，居民很少利用居委会来维护自身的利益，也不相信自己的参与能够影响政府和居委会的决策。由此导致居民社区参与稀缺，缺乏对基层政府权威的基本认同，对社区公共事务和公益事业缺少热情。　　(3)社区参与缺乏投入机制，社区资源难以充分开发利用。社区参与离不开物质的支持，离不开硬件设施，而硬件设施的建设需要人力、物力、财力的投入，尤其在建设初期更需要较多的资金投入。目前由于社区经济力量主要依靠政府投入和街道经济，受投入相对不足的制约，社区的经济力量尚显薄弱，影响了社区参与的建设。另外，街道与居委会干部，尤其是居委会领导、保洁员、市场管理员、协管员等经济待遇偏低，也在很大程度上制约了社区建设的发展。　　(4)社区参与体制、机制的行政化倾向严重、参与渠道单一。我国在推进城市社区建设过程中重视党委与政府领导、民政部门牵头、各部门配合、社区居委会主办、社会 力量支持及群众广泛参与的整体性合力，但这种社区建设运行模式还未充分形成。一方面，我国城市社区建设一开始就建立在政府强大的行政推动之下，表现为政府的行政规划与推动是街区社区建设工作者的直接动力，而且政府的行政号召、协调与监督也直接构成社区单位参与共建的基础。这种靠行政推动力来整合社会力量的方式吸引不了居民自觉参与。另一方面，社区为居民提供了一个具有共同需要与共同目标的生存空间，既是生活共同体，又是利益共同体。在人们生活日益多样化的情况下，居民要求参与社区事务是必然的。目前，很多社区管理机构对居民的意愿与要求给予了一定的重视，居民参与的合理化建议得到了一定程度的采纳。但是，社区居委会作为群众自治组织的功能还未实现，其法律地位也得不到充分保障；志愿者队伍与各种群众团体在社区服务中虽然发挥了积极作用，但仍不具规模；社区内的人大代表、政协委员代表社区说话的作用还不能充分发挥，居民能够参与社区事务管理的方式很少，能对社区进行监督的有效形式更少。这些均表明社区参与渠道不畅，有待进一步疏通与拓宽。　　　　三、加强城市居民社区参与制度建设的对策思考　　　　我国的城市社区参与是随着社区建设的发展而发展起来的，由于历史和社会原因，社区参与制度建设相对滞后。鉴于目前我国居民社区参与不足以及社区参与中的随意性强、形式化现象普遍，加强居民社区参与的制度建设就显得尤为必要。 　　1　加强居民社区参与的民主制度建设　　居民参与社区民主政治建设，在社区内实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，是我国城市居民社区自治的重要内容 。要使居民参与社区民主政治建设步入良性发展的轨道，必须做到以下几点：第一，剥离居委会无法承担的繁重行政职能，回归其社区自治组织的地位，明确其为非政府的居民自治的社会法人资格。在实际工作中居委会既不是街道及其他行政机关的下属机关，更不是它们的分支机构，居委会只是协助、配合街道及其他行政机关管理社区事务，而不是一级行政机关，其主要的职能是行使社区居民赋予的自治权，为社区居民服务；同时，要确保居委会行使自治权所必需的独立的法人财产权，保证居委会的财产不被街道及其上级政府或政府机关任意平调或作其他的处分。第二，完善民主程序，构建新型居委会。由于我国的社区人口一般在1万到3万人之间，社区的人口并不是很多，这有利于实现直接民主，进行居委会成员的直接选举。居委会成员选举程序的完善对调动新型居委会建设，培育社区居民的民主意识、社区意识和参与意识具有极其重要的意义。第三，健全制度，划分职能，明确分工，确定社区四个主要组织(社区党支部不是自治组织，但是社区中一个主要的组织)间的相互关系。即以社区党支部为领导层，社区居民会议(或社区居民代表大会)为权力层，社区协商议事会为监督层，社区居民委员会为执行层，形成结构优化、功能完善的组织系统，为新型居民委员会的建设及其工作的开展创造良好的条件，同时也为广大社区居民广泛而持久地参与社区建设提供良好的制度环境。第四，充分发挥社区居民会议(或社区居民代表大会)的作用，对于关系本社区居民切身利益的社区建设和社区重大事务的决策都应该召开社区居民会议(或社区居民代表大会)，由社区全体居民通过法定程序进行决策，逐步实现社区建设和社区事务管理的规范化和制度化。　　　　2　加强居民社区参与的组织制度建设　　社区参与的组织制度建设的目标是通过建立和健全科学合理、精简、高效的社区管理制度和多元化的社区组织体系，建立起一个保障参与、有利运作的社区建设协调网络 。各种社区组织是社区参与社区建设和社区事务管理的载体，精心培育各种各样的社区组织，是推进社区建设、激励社区居民参与社区建设和社区管理的根本性举措，尤其要大力培育各种非政府非营利组织，促进其发展和繁荣，使其成为联系社区居民的纽带和桥梁。要在政事分开、政社分开的前提下，强化自我参与、自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的机制。政府要设立统一的部门，对各种社区组织和社区事业加强依法管理。目前，可通过适当降低准入门槛，激励社区居民以各种各样的方式积极参与各种社区组织的建设和管理，在社区组织内部实行更加灵活多样的收入分配政策等手段，加速社区组织的培育、推进社区居民参与社区建设和社区事务管理的多层次、多元化发展。在社区组织网络中，非政府非营利组织是社区发展的重要构成要素。非政府非营利组织以居民的彼此需要为联系纽带，以信息沟通为切入口，以一方为另一方的服务为联系方式，以双方的满足为社区认同的感情基础，能有效地突破居民之间原来存在的陌生感和生疏感，缩短心理距离，增进相互了解，催生彼此情感，最终形成社区联系。另外，要进一步探索简政放权的新模式，制定区(市)、街道向社区回归自治权的实施办法，进一步理顺条块关系，进一步推行“两级政府、三级管理、四级落实”，“一街多所、联合执法”的管理模式，逐步建立责权统一、条块结合、以块为主的城市基层社区管理新体制，以有利于提高社区居民的参与度闽。　　　　3　加强居民社区参与的教育制度建设 　　社区居民参与的重要动力源在于持续而有成效的社区动员和民众教育。要通过教育使居民转变观念，消除其内心的社区冷漠感，激发其内在的主动参与意识和理解社区、支持社区建设的行为。这就要求加强居民社区参与的教育制度建设，通过加大社区教育和宣传力度、工作力度以及发动深度，使居民对社区的建设状况、活动内容有所了解，有利于他们作出参与其中的决定。社区活动和事务对居民有吸引力，并且逐步将原来单位制的职能继承过来，居民自然地对其产生“同类认同”，愿意进行“社区参与”。社区教育制度建设包括要建立健全面向基层、服务群众的社区学院，建设专业化的教育队伍，设立培养社区工作者的专门教育机构和专业，建立相应的职业资格认定、专业技术职务和职称评定等制度；根据社会信息化趋势，要及时开展社区教育的信息化网络建设，建立更多更完善的社区教育网站，将社区教育和素质教育、职业教育、闲暇教育、思想政治教育、健康教育等融为一体，逐步实现学校教育社会化、社区教育多样化、居民教育终身化的新目标；对居民进行“社区是我家，建设社区，爱护社区，发展社区靠大家” 的社区意识教育，提倡集体主义，提倡我为人人的奉献精神；抓模范，树典型，宣传好人好事，营造良好的社区氛围，社区内的党员、团员等先进分子要发挥先锋模范作用，积极参与社区建设和社区事务管理，带头为社区做好事、为人民服务，发挥党密切联系群众的优良传统，造就一个良好的社区环境，这对社区广大居民具有巨大的潜移默化作用；结合本社区的特点，利用电视、报纸、刊物、宣传栏、板报和公开信等舆论工具和传播媒介对建设现代城市社区进行广泛的宣传，动员、鼓励每一个社区成员积极参与社区建设和社区事务管理。总之，通过全员、全程性的社区教育，促进居民理解社区、关爱社区，积极投身于社区建设活动。　　　　4　加强居民社区参与的保障制度建设 　　加快社区成员参与社区活动的法制化建设，应是下一阶段我国基层社区建设的发展重点。对此，应从以下几个方面着手探索：一是建立健全社区服务志愿者制度，从法律上明确社区成员参与社区活动的地位，在这一制度中可以规定每个社区成员应从事志愿服务的时间及内容，并规定具备一定时限及次数的社区服务志愿者可优先升学、就业等鼓励性政策，以进一步推动社区服务志愿者活动持久地开展下去。二是建立社区成员定期参加社区内社会公益服务劳动制度，并以此来探索社区居民参与社区服务的新途径。建立、健全定期参与社会公益服务劳动制度，于街道、个人、家庭三方面都是有益的，既有助于个人培养志愿服务和社区参与意识，也有利于家庭之间交流，还有利于街道乃至全社会环境的改变及文明素质的提高。三是进一步完善基层民主管理制度，结合建立社区协调机构的要求，改革和完善街道、居委会的居民参与决策机制，探索街区政务公开、民主管理以及居委会规范管理的新形式。要坚持开好居民和居民代表会议，健全居民会议制度，充分发挥居民代表会议的沟通和监督职能，加强与广大居民的经常性联系，健全民主监督和制约机制，充分发挥社区协商对话、信访、举报、民意测验以及大众传媒等监督渠道和手段作用，为广大居民自觉主动地参与社区发展和管理提供积极的政策动力，创造优越的制度环境。