浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束

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1、浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束　　“十分珍惜，合理利用每寸土地，切实保护耕地。”——是我国的长期基本国策。保护耕地，根源在于控制城市规模，控制城市建设用地规模，为此，国家实行了严格的土地用途管制制度，对建设占用农地实行严格的审查制度。土地利用总体规划确定的新增建设用地指标，则是控制城市盲目扩张，建设乱占农地的强制性约束指标。在实际工作中，对于新增建设用地指标在各区域之间的配置，一般是通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现。　　首先，各地方根据当地的经济发展水平、固定资产投资额等相关指标编制年度土地利用计划，层层

2、上报，通过批准后再分层下达。然而在分解下达的过程中，往往是领导人或者是几个相关人员参考GDP等因素后，凭主观经验确定各子区域权重。这样的结果就是新增建设用地指标的分解过程中，只注重各子区域对用地的需求，而很少考察各子区域对这一用地需求的承载力现状。　　当前，国内一些学者也对土地利用总体规划修编中的新增建设用地指标分解问题做了许多有益的探索，并提出了一些指标分配的数学模型或是指标分解的方法体系[1]。但是，这些研究，多以预测为主，且单纯的注重于指标分解的过程，数学拟合较为理想化，导致的结果就是预测值往往远大于指标约束值，难以调和

3、。我们以为，新增建设用地指标本身是作为土地利用总体规划的约束性指标存在的，它存在的意义，不仅仅在于满足各子区域的建设用地需求，更重要的是从供给上对各子区域建设用地的盲目扩张加以严格约束。鉴于分配指标值的严肃性，只能对预测指标值进行调整以求匹配分配指标值——这是我国严峻的土地国情所决定的。因此，我们认为，土地利用总体规划修编中，新增建设用地指标分解的过程中，追求各子区域间分配的合理性尚是次要的，而对各子区域及母区域的城市建设用地扩张加以约束才是第一位的。　　一、理论探索　　土地利用总体规划中的新增建设用地指标，原则上包含对耕地和

4、未利用地两种地类的征用。然而，现实中城市向外围扩张所占用的周边地区土地，绝大部分都是农用地或者耕地，这是显而易见的。以陕西省为例，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》分配给陕西省近期新增建设用地指标（2006-2010年）总量为53333公顷，其中建设占用农用地47333公顷，其中建设占用耕地36000公顷。具体见表1及图1：陕西省新一轮规划新增建设用地指标及构成表表1面积(公顷)占总量百分比(%)新增建设用地指标总量53333100.00农用地小计4733388.75其中:耕地3600067.50未利用地60

5、0011.25　　如此一来，规划行政区域建设用地的供给能力便取决于该规划区域内是否还有耕地，或者有多少耕地，这便成了是否应该给该行政区域分配新增建设用地指标的一个很重要的前提条件。因为建设用地指标分解的结果，很大程度上直接意味着行政区域内将有多少耕地转为建设用地，如果该行政区域是一个已经充分建设的城市内部区域，本身已没有可供征用的农用地，则为其分配新增建设用地指标将是很荒唐的，这也正是规划指标对城市扩张的约束力的体现。