从制度视角审视我国的失地农民问题论文

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1、从制度视角审视我国的失地农民问题论文摘要：从制度变迁的角度进行分析，可以发现，改革开放之后，由于相关制度供给与消费的不协调，我国的失地农民现象日益“问题化”，成为一个严重的社会问题，解决方略需要从制度主义的视角进行审视，并进行制度理念与具体制度的变革。关键词：制度；失地农民；社会问题在改革开放之前.freel2耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现有的经济发展速度计算，2000-2030年间将总计需占用耕地363.3万hm2以上，如果按城郊农民人均一亩地推算，每年大概又会新产生300万左右的失地土地的农民，届时失地和部分失地农民将达到8000万至1亿。如何安置

2、这一庞大的人群，如何使他们的就业、住房与保障问题得以较好地解决，成为对地方政府执政绩效的重要挑战。（三）中央决策层面第一，失地农民问题解决的指导思想确立。为了给失地农民的征地和市民化提供一个政策的指导思想，党的十六大提出一个新思路：按照统筹城乡社会经济发展来解决“三农”问题。创造条件，让更多农民离开土地，从而在城市化与工业化的牵引下完成人口与资源的优化配置。在这个思路的统领下，党的十六届三中全会具体提出了在发展中“保障农民权益、控制占地规模”的原则。第二，具体国家政策之中的体现。为了规范土地征用市场，1999年的《土地管理法》明确规定，2年不开发的逾期无偿收回。在党的十六届三

3、中全会之后不久，国务院就发出通知，要求各地各部门进一步加大治理整顿土地市场秩序的力度，切实解决农民失地失业的问题。2004年2月9日，中共中央、国务院1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》出台，其中明确规定，征对征地过程中补偿费过低的现状，一定要完善土地征用程序与补偿机制，提高补偿标准，改进分配方法。为此国土部曾要求在2004年8月31号之前清理逾期不开发土地，这就是所谓的831大限。2005年5月11日，七部委意见中，再次出现相关的意见与措施。第三，对失地农民问题的关注成为国民经济与社会发展规划的重要内容，正式成为国家的大政方针。其表现是，在2005年10月11日，

4、党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，其中明确规定：“坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”二、失地农民问题形成与延续的制度逻辑我们可以从很多面向出发，分析失地农民问题的形成与延续机制。而从制度视角出发是其中一个重要的选择。从制度主义的视角来看，在经济发展中，制度是一个内生的变量，它与技术、劳力、资本等一起左右着经济的发展状况；而在技术条件不变的情况下，制度的创新可以单独对经济的发展起到重要作用。譬如，林毅夫认为，改革之前，中国的制度本身对农业发展的贡献甚至要大于技术等其他经济发展的变量；著

5、名经济学家诺思也认为，在转型时期普遍存在两个问题，一是制度供给不足或称为制度资源短缺；另一个是制度依赖，摆脱不了旧制度的影响。5因此，如果从制度视角切入，可以发现，制度供给的滞后或超前、制度消费的情况等都直接或间接地影响着失地农民现象在目前的“问题化”。在这其中，制度发挥作用具有其自身的逻辑：现行的城镇发展规划制度是失地农民问题形成的外部环境，它使城镇的扩张与拆迁、改造合法化；而土地制度供给的滞后，使征地过程中相关制度缺位，存在着由无效规范调节或没有规范调节的领域，它使失地农民处于无话语权的地位，无法对征地中的不合理行为进行制衡；中央与地方分税、分担财政的财政制度，直接使财政

6、紧张的地方政府利用土地制度的缺陷，以地生财，解决财政短缺问题；而具体的失地农民补偿制度的供给不足，使失地农民的补偿、安置与就业、保障等方面出现一系列的制度需求与供给的矛盾，从而最终形成一个急需关注的严重的社会问题。（一）人口城镇化制度是农民失地的宏观背景人口的城镇化必然导致城市对郊区的蚕食和城市规模“摊大饼”式的外延性扩张。2000年人口普查时，我国人口城镇化率为36.09%，近五年来，全国每年的城镇化率的增长都在1个百分点以上，这意味着，在这五年内每年都有1000多万的人口实现城镇化，其中占大多数的就是失地农民。由于目前我国执行的是鼓励大中小城市协调发展，重点发展有条件的小

7、城镇与建制镇的城镇发展制度，这就要求把我国目前的人口城镇化率从40%这一较低的水平在短期内迅速提高，相关的制度设置如户籍制度、就业制度等纷纷为城市扩张和农民进城提供制度保障。因而，在“加快城市化步伐”、“办工业园区”、建新技术“开发区”、“建大学城”、“市政建设”等名义下，地方政府必将会继续加大城郊土地的圈占力度，用各种名义将城郊农民的土地转变为国有。（二）土地制度是失地农民丧失话语权的制度渊源第一，从土地归属制度来看，我国现行的土地制度不完善，耕地产权不明晰，农民对土地没有财产权。我国现行与土地有关的