市县财政支农资金投入方式创新初探

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1、市县财政支农资金投入方式创新初探马世永摘要：党的十八大以来，党中央和国务院对我国农业发展做出了新布局提出了新要求，农业、农村发展产生了新形势。现行财政支农资金投入方式相对于新型农业产业发展的要求，日益暴露出诸多缺陷和不适应。财政支农投入应积极探索采取股权投资、财政资金补助周转和财政资金投入期权保理等创新投入方式，并不断完善财政支农资金投入制度保障，保证财政资金投入效益和促进农业产业发展。..关键词：财政支农资金；投入方式；创新党的十八大以来，党中央和国务院对我国农业发展和农村工作做出了新布局提出了新要求，农村土地

2、承包经营权和农村土地流转改革加快推进，激发了农业发展新活力，农产品电子商务等新型农产品营销主体和新型农业生产企业不断涌现。在这种新形势下，现行的财政支农资金投入方式相对于新型农业产业发展的要求日益暴露出诸多缺陷和不适应。鉴于财政支农资金具体实施主体主要在市县层面，基于从实践的现实意义出发，笔者试从市县地方财政层面，探讨新形势下财政支农资金投入方式的创新问题。一、市县财政层面现行支农资金投入方式存在的主要缺陷在当前市县财政层面，财政支农资金作为公共财政预算的组成部分，在具体投入方式上一般采取对农民直补、项目直补、财

3、政贴息、以奖代补、民办公助、财政担保、实物补助等形式。在新型农业产业发展要求下，上述投入方式逐渐显现出以下缺陷：1.资金投入分散，对农业产业发展的基础带动作用难以体现。首先渠道分散。由于政府分管农业的条口不统一，涉及发改、财政、水利甚至科技等部门，财政支农资金按分管条口分散投入，难以集中资金办大事，各渠道投入资金使用中也难以形成合力。其次方向分散。现行财政支农资金的投向偏重于对生产环节一次性项目例如种植大棚、单品种农业项目、化肥直补等方面，缺少对农业产业发展具有基础性、引导性的项目和企业主体补贴扶持，对农业基础发

4、展带动不够。再次项目分散。现行投入方式下，投入缺乏科学论证，造成盲目立项，同时一些项目资金分配也存在盲目性和随意性。2.对社会资本投入农业引领不够，财政资金的放大效益没有显现。首先对农业产业性项目的投入引导性不强。现行财政支农投入方式下，一些直补项目比如种植大棚建造、化肥补贴、对农民的贷款贴息等，是财政资金的单纯消耗性补助，从让农民直接受益角度来说是必须和必要的，但财政支农资金对农业发展的基础性、产业性项目例如农业科技研发、农田土壤改良、水利基础设施建设与运营、良种推广等有效投入应有合理比例，如此才符合财政资金的

5、经济效益性原则，也才能吸引社会资本向农业产业投入和促进农业产业的可持续发展。其次对企业的补助投入经济效益弱化。现行财政支农资金对农业企业的投入，往往只重视具体项目的实施推进情况，而忽视对项目的经济效益和尤其是企业发展状况的考核，一定程度上造成企业为申报资金而编造项目，不能促进持续健康发展。再次地方财政负担日益加重，滚动投入的后劲不足。现行财政支农资金对农业的扶持基本都是纯消耗式的投入，这就难免造成财政负担逐年加重，从而对农业的持续滚动投入后劲不足。这在市县尤其是县级财政层面反映尤为明显，也是造成市县级层面支农配套

6、资金难以落实的根本原因。3.对农业企业发展壮大的促进力不强，财政资金培育效应没有完全体现。首先对农业产业发展的培育力度不够。财政支农资金对农村种植、养殖产业从生产基地到农畜产品加工、运输、销售等环节的企业主体系统性支持不够，对农村各类交易市场（农产品、农业技术、市场信息、经营承包权流转等）的培育引导投入不足。其次对重点或农业龙头企业的发展培育支持力度不够。出于分散风险和平衡利益考虑，财政支农资金投入习惯于“撒胡椒面”，从而对真正从事农业产业、在发展中亟需政府扶持农业企业集中支持力度不够。二、市县财政支农资金投入方

7、式创新的路径选择针对上述现行财政支农资金投入方式下存在的问题，在市县财政层面有的地方对投入方式创新已进行了有益的探索，如广东省尝试将财政支农资金以基金投入方式扶持农业，但这种方式仅在沿海资本市场比较发达地区具有可行性，现阶段在我国市县层面不具有普遍实用性。笔者以为，现阶段创新财政支农资金投入方式，总的原则是：坚持政府主导、渠道不变、机制创新、产业优先、平台投放、分步实施；总的路径是：在现行财政体制总框架下运行，基于现有财政支农资金规模和结构不变的基础，在保持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下，将除救灾资金、特殊

8、用途资金以及国家规定直补农民的资金之外的所有财政支农资金整合，持续以注资形式进入国有平台，通过国有平台企业运营，实现财政支农资金的效益放大，发挥对农业产业发展的基础引导作用。在实际操作层面，政府可将国有平台作为财政支农资金的受托管理主体，综合考量，选择以下路径实现财政支农资金投入方式的创新：1.股权投资方式。财政和农业主管部门仍履行对农业项目的论证筛选责任，但是投入通过委