拓展行政监督的新内涵

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1、拓展行政监督的新内涵拓展行政监督的新内涵关保英，上海政法学院副校长、教授、博士生导师行政监督的概念究竟如何界定，以及行政监督的范围应当怎样框定等问题，在我国学界和实务部门有着不同的观点。党的十八届四中全会提出了对行政权进行制约和监督的八大监督体系，从这个关于法治监督体系八个范畴的设计来看，应当说行政监督可以有广义与狭义之分。广义的行政监督包括了所有对行政权行使的监督体系和方式，而狭义的行政监督则仅仅包括行政系统内部的监督体系和方式，例如上下级行政机关之间的监督，行政系统内部的审计监督和监察监督，还有作为救济制度的复议监督。下面我从行政监督的狭义认知出发，对我国

2、行政监督在法治监督体系中的价值，对行政监督在新的历史条件下内涵的拓展谈点个人见解。（一）关于行政监督方略的常态化问题行政监督在依法治国和行政法治中究竟采取什么样的方略，是一个至关重要的问题。在我国行政法治的传统中，对行政的监督往往和行政行为以及行政个案联系在一起，甚至人们常常把行政监督理解为对行政行为的监督、对行政执法过程中相关行政违法案件的监督等，显然该监督方略是选择性的。十八届四中全会把行政监督与对行政权力的制约紧密地结合在一起，行政监督的逻辑前提是对行政权力的制约，这与习近平同志提出的“把权力关进制度的笼子”是一脉相承的。从这样的逻辑出发，行政监督的方略

3、就不能具有选择性和个案性，而必须是对行政权力自始至终的制约，这就需将行政监督的方略进行新的定位，即它本身是一种常态化的监督。例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）规定：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”这个新的内容构造，既是依法治国的基本内容在行政法治中的体现，又注入了行政法治新的时代精神。我们知道，我国的法治体系由五个有机联系的板块构成，其中“严

4、密的法治监督体系”便是内容之一，由此可见行政监督的常态化是法治体系的必然要求。同时作为行政法治，其中有一个不可缺少的内容，就是对行政权力的内在和外在监控，这样的监控是现代行政法治的核心之一，当然不同的国家会用不同的制度来处理监督的具体运作方式。上列两个方面均表明行政监督在新的历史条件下是一个常态，该内容构造必须引起我们高度重视，因为如果方略选择存在误区，那就必然阻滞行政法治和法治体系的运行。（二）关于行政监督体系的合力化问题在我国传统行政法制度中，对行政权进行监督呈现为多个主体和多元系统，例如人民代表机关有权对行政权进行监督，人民法院通过行使刑事审判权对行政权

5、进行监督，人民检察院对行政权进行法律监督，中国共产党作为执政党对行政权的监督也是当然的，同时我国的政治协商机关通过协商民主，也有权对行政权进行监督。当然，社会舆论和各种社会组织以及广大公众，也有权对行政权进行监督。由此可见，在我国对行政权的监督有若干个不同类型的主体，有着多元的监督系统，它们都按照一定的制度和规则对行政权进行约束和监控。然而，这种多主体和多元的监督现状，并没有达到预期的将行政权关进笼子的效果，正因为如此，《决定》提出了“增强监督合力”的概念。该概念有着非常丰富的内涵，体现着深刻的时代精神，那就是在新的历史条件下，行政监督必须和其他七大范畴监督保

6、持高度契合，使行政监督与其他监督形成一定的合力。说到底，就是形成一个相互分工、相互分层并形成结构的监督体系。在对行政权的监督过程中，各个主体和各个系统之间是互相支持、互相补充、互为前提条件的。这个新的关于行政监督体系的定位非常关键，因为这个定位对我们在法治政府建设中如何用足行政监督的力量指明了方向。《决定》还强调了行政监督的其他社会效应：“涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度，推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。”（三）关于行政监督运作的双轨化问题从法治监督的

7、基本原理来看，必然存在监督者与被监督者两个主体，行政监督似乎也不例外，也有一个监督与被监督的主体问题，而正是这个看似原理的东西，常常让人们产生一种误解，那就是行政监督应当是单轨的。所谓单轨，就是我们可以把行政权及其体系视为一个系统，而把监督它的这些机制视为该系统之外的东西，这使得行政监督必然出现单轨制的问题，即所有对行政权力起监督作用的主体通过一个单一的方向对行政权发生作用。应当说，我国传统的行政法学理论对行政监督的界定也是基于这样的单轨而展开的，有人甚至将行政监督叫作“监督行政”。而法治监督体系则在一定程度上否定了传统的单轨制，就是将行政监督拓展为双轨制，换

8、言之，在认可传统的外在主体对行政系统进