《政府信息公开条例》的价值缺陷

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1、《政府信息公开条例》的价值缺陷【摘要】政府信息公开的最核心的价值追求是强化民主政治，保证民众获得政府信息、防止行政腐败和实现信息对于实际生活的效用只能归之于政府信息公开的附属价值。我国的《政府信息公开条例》回避了对这一核心价值的规定，这种回避不但体现在条例对价值目标的明文规定上，也体现在整个条例的实质性规定中。由于条例对于应公开的政府信息的范围和有权申请获得政府信息的申请人资格的严格限制，以及关于政府信息公开的虚弱的司法救济机制，加之宏观的民主政治建设的滞后，我国政府信息公开的前景不容乐观。【关键词】政府信息公开价值目标民主政治如大多数立法

2、，《政府信息公开条例》在第一条开宗明义地规定价值目标：“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”由于政府信息公开是提高政府工作的透明度的一项必要的内容，[1]这一条实际上表明政府信息公开有三项目标：保障民众获取政府信息的权利、促进依法行政和发挥政府信息的服务功能。　这三项目标当然应该是政府信息公开的价值追求。但仅仅规定这三者是不够的，政府信息公开最核心的价值追求应该是强化民主政治，条例提到的三项目标应该只是附隶于这个核心的价

3、值目标。对于核心价值观的遗忘，使得《政府信息公开条例》在根本基调上出现严重问题，这势必对政府信息公开的实践造成消极的影响。[2]下面分节阐述条例存在的价值缺陷。　一、民主政治与获取政府信息的权利　获取政府信息应该包括两项内容：获得政府已经公开的信息和要求政府公开其拥有的信息，我这里分别称之为消极的获得政府信息和积极的获得政府信息。消极的获得政府信息的权利对政府设置的主要是消极的不干涉义务，而积极的获得政府信息的权利则要求政府采取积极的措施公开信息并保证民众对这些信息的获取。政府信息公开涉及的是积极的获得政府信息的权利。　《政府信息公开条例》

4、规定是的保障民众“依法获得政府信息”。民众积极的获得政府信息的权利究竟是一种法定的权利还是一种高于法定权利的宪法权利、或者说是超法定权利？[3]条例没有直白的规定。但从条例对民众获取政府信息的诸多限制性规定可以看出，积极获得政府信息的权利是被作为一种法律规定的权利来看待的。其实，“依法获得政府信息”的措辞并不妥当，因为宪法才是民众获得政府信息的权利之源。　事实上，民主政治的追求，使得积极地获得政府信息的权利从一般的法定权利变成不可动摇的宪法权利。　（一）作为法定权利的获取政府信息的权利　现今法学界广泛的共识是，获得信息的权利属于表达自由子权

5、利，因而应该归类为基本的宪法权利。《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款（“人人应有表达自由的权利：此项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的，或通过其所选择的任何其他媒介。”）就明白地将“寻求各种信息的自由”归为表达自由的当然内容。这其中的理由在于，表达自由着力实现的是思想和意见的自由的表达，而思想和意见的自由表达必须以思想和意见的自由的形成为前提，在信息被封闭的场域所形成的意见和思想必然是有局限的，笼中之鸟的叽叽喳喳不能称之为自由的歌唱。　但寻求信息的权利是否意味着政

6、府必须公开其拥有的信息，却存在争议。按照诺瓦克的解说，在《公民权利和政治权利国际公约》的层面上，“毫无疑问，寻求信息自由的消极方面至少意味着个人在可普遍地获得的信息方面受到保护以对抗国家机关的干预。……但是更难以回答的问题是，寻求信息的权利是否使缔约国有义务在某些情况中以积极措施保障获得国家或私有的信息的权利，或者信息本身能够被获取。”[4]这自然是指出还没有就公民获得政府信息的积极知情权是否属于基本人权达成共识。但诺瓦克紧接着表示：　“尽管这一被告知的主体性权利（注：这种权利即政府有义务在某些情况中以积极措施保障获得国家或私有信息的权利、

7、或者使信息本身能够获取，这无疑包括公民对政府信息的获取）在很大程度上仍未被案例法所承认，但是现代和通讯社会的迅速发展在许多国家正在导致逐渐进展的、提供信息的法定义务，特别是在公共行政方面。”[5]　《公民权利和政治权利国际公约》文本中的寻求信息的自由，在原义上不应该包括政府主动公开信息，这点应该是可以确认的。虽然在二战之后，在价值层面上原本非常具有争议、或者说更多地带有负面色彩的民主的观念变为世界各国在宣传和舆论上的一致追求，但这种观念尚未普遍地落实到各主要国家的具体的法律制度。比如，美国的情报自由法固然是和《公约》在同一年制定的，但欧洲各

8、国及日本制定相关的政府信息公开法的时间则晚得多，这时候认定政府信息公开是公民宪法权利的必须的内容显得不近情理。所以，从源头上看，民众积极地获得政府信息的权利最初应该只是一种法定的