从预算执行乱象看预算法存在的问题及其完善

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1、从预算执行乱象看预算法存在的问题及其完善　　［摘要］政府预算执行过程中出现的乱象反映出《预算法》规定中存在一些不合理之处。本文通过对有关现象、问题的分析，提出完善我国《预算法》的几点构想。　　［关键词］预算；执行；乱象；问题；完善　　doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2011.13.005　01　　　　多年来在政府预算执行过程中存在一些乱象，折射出现行《预算法》所存在的一些问题。如何解决这些问题以完善我国《预算法》成为学者们研究和探讨的重要课题。　　　　一、预算执行乱象折射出预算

2、法存在的问题　　　　基于我国现行《预算法》，当前政府在预算执行过程中出现了一些乱象，较为突出的主要有岁末突击花钱、非税收入脱离预算管理、超收无法被纳入预算管制、预算表决流于形式等，折射出《预算法》存在的一些问题。　　第一，预算年度、预算审批与预算执行明显脱节。我国《预算法》第一章总则第十条规定预算年度自公历１月１日起，至１２月３１日止。然而，我国大部分地区人代会的召开时间约为每年３月或４月。预算年度为自然年度而财政年度却是从每年３月或４月开始，一个显而易见的问题就是造成预算的实际执行先于预算，全年约有1

3、/4的预算时间处于法律效力的空档期，在此期间各部门、各单位的财政是在没有预算约束的情况下运行。预算年度与财政年度的不吻合，使多数列入各级财政预算的项目要在预算年度开始近半年后才能拿到相应的资金，岁末突击花钱的现象也就自然不足为奇。　　第二，预算收入范围的界定过于笼统。《预算法》使我国的财政分配形成在将财政资金合法分为预算内和预算外两种情况的基础上只调控预算内资金分配的体制，没有将预算外的资金作为政府宏观调控的财力来使用，然而预算外资金同样是财政资金。多种非税收入的类型未明确规定应纳入预算收入管理的范畴，

4、在地方财力中所占的比重逐年增大。大量非税资金游离于严格的财政预算管理之外的现象，使很大比例的财政资金流向不明，潜在的图利现象在此制度的掩护下滋生蔓延，财经秩序渐而混乱。　　第三，将多收多支排除于预算调整之外做法不当。我国《预算法》第五十三条对于预算调整的规定存在其不合理之处，现实中就出现一些如政府通过对预算数的故意压低和执行数的相应提高将超收部分的资金用于安排支出逃避人大常委会的审批、在财政收入和支出与预算数相比均有所减少的情况下通过保持收支的基本平衡避免人大常委会审批等现象，使预算执行缺乏必要的监督和

5、制约，增加了政府财政活动的随意性。上述我国预算超收，由政府自行决定超收财政资金的使用和分配，除将执行结果报告人大外无需事先申报批准，这种由政府独享超收财政资金的使用和分配决定权的做法并不合适。　　第四，预算违法责任缺失或处罚过轻。我国《预算法》第十章法律责任中有关违法责任的规定仅有简单的3条，范围窄、处罚轻、可操作性不强。尽管２００４年的《财政违法行为处分处罚条例》对此有所补充，但总体仍显不够，且二法的级别也不相同。一是某些预算违法行为缺乏相应的责任规定；二是在处分处罚方面，预算法及相关法律的规定过于和

6、善，仅为一些行政责任和行政处分，严重影响预算法的贯彻与执行。　　　　二、以现存问题为突破口完善预算法之几点构想　　　　首先，建立标准周期预算管理制度。对于预算年度、预算审批与预算执行明显脱节的问题，学界主要有3种解决方案，将全国人大会议改到每年年底举行、将财政年度的起止时间改为自４月１日起至次年３月３１日止以及增设临时预算。笔者认为，最好的方法是在确定改变财政年度起止时间为解决方案的基础上，借鉴西方国家预算管理的经验建立标准周期预算管理制度，将３０个月定为一个预算周期，并分为预算编制（１２个月）、预算执

7、行与调整（１２个月）及决算（６个月）3个阶段，采用滚动管理的模式进行。　　其次，科学界定预算收支范围。一方面，取消对预算内、预算外资金的划分，实行全口径预算管理，将政府的全部收入和支出纳入预算，优化公共支出结构；另一方面，尽可能细化并完整预算收支范围的规定，使政府财政收支活动基本囊括其中。　　再次，明确超收资金的使用，规范预算调整。前者：其一，改革当前预算编制常用的基数法和衡量预算执行是否达标的标准，强制将财政超收资金的使用编入下一财政年度的预算；其二，建立中央预算稳定调节基金，将财政超收年份的预留资金

8、用于弥补财政严重失收年份的赤字或重大突发公共事件，保持预算的稳定性和财政政策的持续性。后者：首先，在保留以前一年实际收支情况为下一年预算借鉴基础的情况下，打破预算结余则减少下一年预算拨付的做法；其次，对于预算调整的使用应明确其限度，将其限于情事变更事由发生的情形，同时对预算追减应给予一定的奖励，对违反预算程序的预算调整予以处罚。　　最后，细化并完整预算责任，加大处罚力度。既可以预算形式的不同设置使预算主体承担经济上不利益的财产类法律责任、精