功能区行政管理体制改革的探讨

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1、功能区行政管理体制改革的探讨功能区行政管理体制改革的探讨自1984年10月国务院正式批准设立开发区至今，我国已形成了国家综合配套改革试验区、国家战略新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、保税港区、出口加工区、边境经济合作区等各类功能属性的特殊政策区域，可统称为功能区。功能区作为我国改革开放和体制创新的产物，已走过了28年的发展历程。功能区在行政管理体制方面的持续探索与创新，为其自身发展提供体制机制保障的同时，也为深化行政管理体制改革，统筹推进经济体制与行政体制改革进行了有益的探索，积累了宝贵的经验，甚至可以说在一定程度上创立了具有中国特色的功能区管理模式

2、。　　一、国内功能区行政管理体制现状　　本文的研究重点是区域属性上仍是功能区，尚未通过行政区划调整为行政区的功能区管理模式。管理模式可分为以下三类：　　（一）属地化的政府主导模式。充分发挥功能区所在地政府的作用，管理体制上主要依托功能区所在的行政区（市、县），管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会与所在的行政区（市、县）政府合署或按行政区（市、县）政府内部机构管理，为保障行政区与功能区的统筹协调，在领导体制上通过管理委员会与行政区（市、县）政府领导班子交叉任职加以解决。　　这种模式的优点：一是通本文由论文联盟.L.cOm收集整理过属地化管理，依靠当地政府对区域工作的

3、熟悉，可启动迅速；二是由功能区所在地政府统筹管理功能区开发建设，避免了功能区与行政区之间的利益矛盾；三是行政成本低，管理委员会与行政区机构合署，可综合设置管理机构，精简效能。　　这种模式的不足：一是由功能区所在地政府主导建设，出于地方利益考虑，在功能区产业布局、规划建设等方面难以站在全市、全省的高度，满足功能区的功能定位；二是管理委员会与所在地的区（市、县）政府合署，机构规格不高，对外横向协调和对上协调力度有限。　　（二）垂直型的政府主导模式。充分发挥市政府的作用，管理体制上由市政府垂直管理，管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会作为市政府的派出机构。通过市政府授权

4、使功能区管理委员会享有市级经济管理权限，由工商、质监、税务、国土、规划等部门在功能区设置派驻机构，功能区所在地的区（市、县）政府负责配合功能区管理委员会做好相关配套保障工作。为便于协调，在领导体制上，功能区所在地的行政区（市、县）政府主要负责同志可进入管理委员会领导班子交叉任职。　　这种模式的优点：一是管理委员会作为市政府派出机构，机构规格高，对外协调力度大；二是享有市级经济管理权限，工作推进效率高；三是由市政府垂直管理，站在全市战略高度统筹考虑功能区功能定位、产业结构等，功能区的起点较高。　　这种模式的不足：一是功能区由市垂直管理，但地理位置又在行政区（市、县）范围内

5、，两者之间的利益矛盾无法避免；二是功能区与所在地政府的事权划分边界不清，尤其社会事务无法离开当地政府，如征地拆迁工作，离开所在街道、乡镇政府可以说是寸步难行；三是独立设置管理委员会，行政成本较高，功能区开发建设初期，可综合设置精干高效的功能区管理委员会，但随着建设进程加快进入发展期后，管理委员会职责增加，其机构和人员编制不可避免地膨胀，将再次增加行政成本；四是市政府派出机构的设置需要经过严格的机构编制审批程序，周期较长，难度较大。　　（三）企业型的市场主导模式。设立开发公司，由企业规划、开发、管理功能区，同时承担一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司多为国有企业，地

6、方政府赋予开发公司一定的开发权限。本质上是把功能区作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得功能区运营得以在相对完整的企业制度下展开。国内功能区采取企业化管理模式首创在蛇口，因而也被称之为蛇口模式。从现实情况看，用纯粹的公司化运营，市场模式开发建设功能区，在国内现行体制下难以推动，如青岛经济技术开发区，在1986年开发初期成立了青岛经济开发公司，负责开发区的开发建设和经营管理，并代行一部分行政职能。但运行两年之后，体制推不动进而转成了管理委员会模式。国内功能区比较多的情况是管理委员会+公司，将土地一级开发、资本运营等职能由公司承担，其他政府职能由管理委员会承担，如天津经

7、济技术开发区和泰达公司的模式。　　这种模式的优点：与政府主导型的模式相比，企业型模式效率更高，靠市场机构调节，节约行政成本。德国、英国等不少国家的功能区都采用了这种公司化运行的模式。　　这种模式的不足：开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政管理权，因此影响了管理效力的发挥。由于公司承担了部分社区管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，且一旦功能区的土地都售完，再欲扩大功能区规模难度将很大。　　二、国内功能区行政管理体制存在的主要